新加坡的社会管理与城市治理

◎张   鑫

众所周知，新加坡是一个国小、人少、种族多元、资源匮乏、人均GDP高、危机感强的城市国家。求新求变、改革创新意识已渗透到新加坡国民心中，新加坡政府也不断向国民灌输“唯一不变的就是变化”的治国理念。

1992年，邓小平在深圳指出：新加坡的社会秩序算是好的。今天的新加坡社会秩序仍然是好的，而且还要把“花园城市”建成“花园里”的城市。

不断改革公共服务部门、严厉打击和惩治腐败、行之有效的社会保障制度、公共住房政策保证了居者有其屋；城市规划具有战略性、城市建设具有整体性、城市管理法制化等是新加坡管理社会、治理城市的主要做法。

此外，在多党制并存的条件下，新加坡人民行动党目前尽管也遇到了挑战，但是凭借着强烈的危机意识、不断的自我更新、与选民的密切联系、严格的组织纪律和党员的奉献精神，始终将国家政权掌握在手中，保证了政府在社会管理、城市治理政策的稳定性和连续性。

为满足日益复杂多样的社会需要，新加坡政府对公共服务部门进行不断改革。新加坡公共服务部门是与任何政党无关的法定机构。为整合社会力量，创新治理模式，自独立以来，新加坡公共服务部门的改革从未间断过，体现了与时并进的思想。为顺应全球化、信息化、多元化的要求，2012年，成立了“公共服务21办事处”。围绕“以人民为中心”“建立互信”“一体的公共服务”三大主题进行改革，使公共服务部门由传统意义上的国家权力和威严的象征，实现了从“资源提供者、政策监督者、最终决策者”到“资源整合者、对话协调者、活动召集者”的转变，新加坡公共服务部门迈入了一个新的治理模式。但也带来了政府机构增加、公务员队伍扩大（1965年，9个部委、5个法定机构、2.8万名公务员，2012年，16个部委、66个法定机构，公务员超过13万）、政府财政支出增加等问题，这种情况是各国政府进行改革不得不思考的问题。

严厉打击和惩治腐败，保证了新加坡政府的廉洁。根据香港政治经济风险咨询公司（PERC）和柏林透明国际机构（TI）近年来的年度调查显示，腐败是许多亚洲国家面临的严峻问题，而新加坡是亚洲腐败现象最少的国家。在2010—2012年全球最廉洁经济体排名中，新加坡位居第一和第五、第五，同时，新加坡还是亚洲最廉洁的国家。

然而，在英国殖民统治时期和日本占领期间，腐败是新加坡社会的一种生活方式，公众把腐败当作一个低风险、高回报的活动，因为腐败官员很少被抓，即使他们腐败行为被发现，也并不会对他们施加严厉的惩罚。日本投降后，接管统治的英国军方政府被嘲笑为“黑市政府”，贪污受贿现象在新加坡政府肆虐泛滥。

1959年新上台执政的人民行动党意识到必须治理腐败，确保新加坡公务员严格服从国家发展目标。要真正减少腐败，就必须转变观念，使公众认识到，腐败不是一种风险低、回报高的行为，而是相反，腐败风险高、回报小的活动。人民行动党政府认为：“动机”和“机会”是构成腐败的两大原因，要通过根除腐败行为产生的动机和机会来彻底治理腐败。

1960年，新加坡人民行动党政府启动了综合反腐战略，通过加强立法，健全执法机构，加大对腐败行为的惩罚力度。1960年6月颁布《防止贪污法令》，为确保《防止贪污法令》有效实施，但凡必要，政府就进行修订，甚至引入新法，对无法预料的问题做出规定。到1981年《防止贪污法令》就进行过三次修订，规定贪污调查局人员有逮捕和搜查的权力，贪污调查局局长和贪污调查局高级管理人员对任何涉嫌违反《防止贪污法令》的嫌疑人的银行账户、股票账户或购买账户展开调查，贪污调查局官员有权对公务员银行账目进行调查，如有需要，甚至对其妻子、孩子或代理的账户进行调查。要求贪污犯在接受法院审判后，还应交出所有受贿款项，对那些无法偿还债务的罪犯将面临法院的加重量刑。1989年3月颁布的《贪污（没收利益）法》明确规定没收贪污腐败所得好处，如果被告死亡，则法院发出遗产没收命令。

同年，成立贪污调查局，负责强制执行《防止贪污法令》条款。贪污调查局隶属于总理公署，局长由总统任命，任期3年，总理无权罢免；其职能一是接受关于公共和私营部门腐败的举报和调查相关情况，二是调查公职人员的腐败行为，三是通过审查公共部门的工作方法和程序发现存在的问题来预防腐败。与香港的廉政公署不同，新加坡贪污调查局具有执法权力，可以要求公共及私营机构给予必要的合作，在调查询问时，被调查者无权保持沉默，因此贪污调查局规模较小（现有71名官员），但办事效率高。对此，有学者研究指出新加坡：“以规固廉，使人不能贪；以法保廉，使人不敢贪。”《海峡时报》评论：任何一个国家都把腐败定为非法活动，腐败罪行应受到相应处罚。在现实中，所有国家都制定了打击腐败的相关法律，然而却很少有政府能够像新加坡那样严格、一贯地实施相关法律。新加坡对腐败官员、尤其是高级官员的惩罚之严苛绝无仅有。这可能是新加坡政府能够保持廉洁的重要原因。

在此顺便对新加坡“高薪养廉”做一点说明。20世纪80年代，新加坡在实现了经济高速增长很久后，人民行动党政府决定比照私营企业，改善公务人员的工作条件，提供有竞争力的薪酬，提高福利待遇，其目的不在于遏制腐败，而是为了缩小公共部门和私营部门之间的工资差距，吸引优秀人才到政府部门工作，防止高级公务员人才流向私营企业。1994年10月，新加坡政府规定：部长和高级公务员薪金标准参照“会计、银行、工程、法律、本地制造业公司及跨国企业”六大行业的私营企业的四个最高平均工资来确定。目前，新加坡公务人员的待遇在全世界是比较高的，但简单的“高薪养廉”说在新加坡是不准确的。

行之有效的社会保障制度，为新加坡社会和谐稳定提供了坚实基础。新加坡社会保障体系有三大支柱构成，即中央公积金养老体系、公共住房、医疗保健。此外，新加坡社会保障体系还引入了官方和非官方援助机制，以缓解贫困弱势群体的困难和危机。

新加坡不是一个福利国家。政府认为如果国家为国民提供了太过优越的社会福利，就会使国民对国家产生依赖感，失去努力向上的动力，社会的发展应由国家和人民共同分担。新加坡政府鼓励工作，倡导自力更生，社会保障体系遵循“自助和互助而非包揽，家庭是首要支柱，多方援助”的原则，让真正需要帮助的人得到帮助。

自助原则即自力更生。这意味着个人将承担责任，为自己争取社会上和经济上的机会。政府集中力量对具有“生产力”的相关领域提供援助，如教育和人力培训、卫生保健、住房等，这些都被视为投资，而非消费。自助和互助原则促使个人努力工作、存储积蓄，对于有效避免福利主义具有重要作用。李显龙强调：“在新加坡必须避免福利依赖心理。因此，政府和需要帮助的个人必须共同承担责任，这一点至关重要。”

家庭是社会的基本单位，这是新加坡一个重要的社会价值理念。社会保障体系通过加强家庭的作用把家庭纳入非官方的社会保障体系机制，正是对这种价值的一种强调和贯彻。在需要的时候，家庭成员通常是首要的支持，相互帮助，提供现金、食品、人力，之后才是寻求其他的财务支援来满足需要。

多方援助是新加坡实施社会保障制度的核心做法。政府、志愿福利机构和基层组织共同合作，为弱势群体提供全面的社会援助。许多政府资助计划和服务都由志愿福利机构及基层组织实施，这些组织机构也在私营部门和广大市民中筹集资金。使用这种合作关系，覆盖范围更加广泛，形式更加多样化，实施手段更加有效。“多方援助”的做法不仅扩大了社会援助的社区参与力度，也在加强社会凝聚力方面发挥了关键作用。

就业奖励是新加坡社会保障体系中的新措施。其理念是工作就是最好的福利，强调职业伦理，那些有工作能力的人不应该依赖于国家维持生计。实施就业奖励计划的目的是确保有工作能力并愿意工作的人能找到一份工作，赚取足够的工资来养活自己，并为他们的孩子提供教育。

新加坡社会保障也面临着老龄化、家庭规模缩小化的挑战。

公共住房政策，保证了居者有其屋。1959年新加坡取得自治时，面临人口激增、失业浪潮汹涌、屋荒日益严重等问题。为解决日益紧张的住房问题，新加坡政府于1960年2月成立建屋发展局，负责新加坡保障性住房建设，为国民提供栖身之所。迄今为止，建屋发展局兴建组屋已超过99万个单位，为80%以上的新加坡居民提供了住房，其中，超过95%的公民和永久居民拥有自己的组屋。新加坡基本上实现了居者有其屋。

新加坡成功解决国民住房问题的关键：一是“居者有其屋”的理念，二是政府的大力支持。

新加坡政府推行“居者有其屋”的目的是：让公民在国内拥有一份资产及财务上的安全保障，在通货膨胀、租金上涨时可发挥保值作用，为此，新加坡政府允许购屋者动用强制性的中央公积金储蓄来购买公共住屋，推动了住房问题的解决。在经费方面，新加坡政府给建屋发展局提供抵押融资贷款、翻新融资贷款、建屋发展贷款，每年为建屋发展局提供津贴弥补推行公共住屋的赤字；在政策方面，新加坡政府赋予建屋发展局强制征用私人土地以兴建公共住屋或进行其他发展计划的权力和推行公共住屋政策的法律权力，政府的支持保证了建屋发展局工作的顺利推进。

严格科学的城市规划，使新加坡实现了“有限空间”的“无限发展”。此次在新加坡考察调研学习，印象较为深刻的要数新加坡城市规划的战略性、城市建设的整体性、城市管理的法制化。

建设和管理城市涉及多个部门，协作难度大，全世界无一例外，新加坡做得好，这是一个不争的事实。隶属新加坡国家发展部的市区重建局，是土地规划的主管机构，职责是对新加坡有限国土资源进行综合开发利用，把新加坡建设成为一个居住、工作与休闲的卓越城市。立国之初，市区重建局从长远出发，秉承可持续发展原则，聘请联合国专家，历时4年时间，高起点、高质量地为新加坡编制了长达4050年发展的“概念规划”，概念规划完成后每10年进行一次修正调整。在概念规划的基础上，市区重建局制定城市“总体规划”“分区规划”和“控制性详细规则”来指导城市空间布局、交通网络、产业发展等。新加坡城市规划制定科学严谨、过程开放透明、做法灵活并具有伸缩性，规划一旦经过法定程序批准后，就具有法律效力，工厂选址、工业用地、道路建设、兴建住房、园林绿化等一切与土地有关的事项必须遵循规划，任何部门不得改变。

今天，新加坡拥有3000公顷的热带雨林和天然植物园，大小公园300多个，热带雨林保有面积比例和公园数量密度亚洲领先；人均住房面积超过30平方米，亚洲第一。新加坡政府还以超强的魄力将国土面积的15%用于道路建设，在714平方公里的狭小国土上，建成道路网里程3400公里，高速公路网里程161公里，轨道网里程178公里，形成了强大的运输效力和运载能力。加之管理科学，公交设施完善，使得城市道路通畅，典范式地解决了城市交通拥塞和居民出行难的问题。

严格的土地规划、整体的建设布局、依法的城市管理，确保了新加坡的有序发展，使新加坡至今仍保留12%的国土面积可供开发利用。随着新加坡填海工程进展，新加坡国土面积虽小，但在土地开发利用上却能“游刃有余”。

两点思考。新加坡的社会管理与城市治理具有典型性，同时，新加坡又具有独特性。它既是一个国家，又是一座城市，更是一个岛屿，地理位置全世界独一无二，其国土面积与人口甚至不能与有些国家的一个城市相提并论，它的治国安邦策略创造了奇迹，被誉为“新加坡模式”，令世人刮目，但迄今为止还没一个国家或地区能够成功复制或模仿。改革开放以来，在中国内地“李光耀”“新加坡”这两个名字出现频率较高，然而，世人对这两个名字却是褒贬不一。李光耀可谓“誉满天下、谤满天下”，有人认为李光耀“虽然杰出、毕竟独裁”，也有人认为李光耀“虽然独裁、毕竟杰出”；同样，有人赞扬新加坡干净，也有人认为它无趣；有人说它是“优质民主”，也有人说它是“威权国家”、“强人政治”。一方面，新加坡有引以为傲的GDP增长和世界最富裕的国家、最廉洁地区、最宜居城市、最具竞争力经济体等一系列名列前茅的世界排名；另一方面，它也有在东南亚国家中幸福指数最低的评价。如何看待“李光耀”和“新加坡”的确是一件见仁见智的事。

1920年，16岁的邓小平去法国勤工俭学途经新加坡，58年后的1978年11月，邓小平访问新加坡时，新加坡独立不到14年，这个小小岛国的崛起和建设成就让他深感震动。当时的李光耀对此不以为然，并用带有几分“激将”的口气告诉邓小平：新加坡华人大多数是中国广东、福建等地南方人的后裔，祖先都是目不识丁、没有田地的农民；而达官显宦、文人学士，则全留守中原开枝散叶。因此，没什么事情是新加坡人做得到而中国做不到，或没法子做得更好的！如今中华人民共和国成立已64年，改革开放也经历了35个年头，此次考察所见所闻，新加坡仍有很多地方值得我们学习借鉴。

这些都令人深思！