大规模粮库建设的经验与教训
始于上世纪九十年代的大规模粮库建设,是建国以来在粮食流通领域中最大的政府投入,是空前的,同时相信也是绝后的。以黑龙江省为例,从二十世纪末到本世纪初十年间,中央在黑龙江省粮食流通领域基础设施建设共计安排了约45亿元投资;形式上的投资主体是粮食局和中央直属粮库,涉及到当时黑龙江省707个国有粮食购销企业中的400余户。投资来源分别是两种形式,一是以当时的国家商业部统贷统还的世界银行贷款;二是以当时的国家发展计划委员会安排的国债投资。建设内容主要有固定仓容,钢结构简易仓容,硬化地面,烘干设施,铁路专用线以及与此配套的相应的设备等。全部投资在2005--2006年左右完成后,黑龙江省国有粮食购销企业的完好固定仓容从不足百亿斤,跃升为一百六十余亿斤。黑龙江省的国有粮食购销企业的流通基础设施的装备水平从二十世纪六十年代,大踏步进入世界同行业上世纪九十年代初的水平,结合国家在其他省市,特别是在港口的粮食物流设施的投入,基本上可以满足现代化粮食流通的需要,为保证国家粮食安全奠定了必要的物质基础。
遗憾的是,对于这样一项具有划时代意义的建设,有关部门没有做一项重要的工作,也是我国在政府主导经济领域基本建设工作内容里的通病,即缺少对建设项目的后评估,重投资,轻管理。即使像涉及这样一项全行业的工作,也没有哪个部门,哪一级政府出头,认真总结大规模基本建设工作带给我们的经验和教训,用以指导今后的工作,发扬光大成绩,避免犯同样的错误。本人曾在不同的场合呼吁重视此项工作,也得到一些相关负责人的首肯,但终是不了了之。作为曾经参与过此项工作的人员,试图以一己之力,辩驳出一些粗浅认识用来慰籍自己,或许能对他人也能有所启发。
一、关于世界银行贷款建设项目
上世纪初,国家计划委员会会同世界银行,同意以国家商业部统借统还的形式,利用世界银行贷款对我国的粮食收储企业进行升级改造,揭开了我国历史上首次大规模国有粮食购销企业的基本建设的序幕。利用世界银行贷款是利用外资的一种方式,根据世界银行的宗旨与原则,资金的使用方向主要为民生领域,而且其目标是全行业的整体进步。贷款项目须履行世界银行一整套科学严谨的程序,从专家调研论证,人员培训,技术设备的选配,投资的安排乃至拨付,项目的验收等等,均有严格的规定。无疑,这对当时的我国的粮食流通领域的作用无论从技术装备水平方面,还是在领域内的从业人员的经营理念方面都将是一场划时代的进步。1992年,根据当时的总体安排提出,全国规划为三个粮食走廊,即现今的粮食现代物流概念。东北粮食走廊,涵盖了黑龙江、吉林、辽宁以及大连港,以铁路海运联系为主;长江粮食走廊,主要以沿长江两岸的产粮省的内河至海港的联系;西南粮食走廊,规模较小,主要是广西、广东等省区。这份可行性研究报告至今读起来还是有滋有味。
根据当时黑龙江省粮食的产量和产品结构,产粮县区的分布,铁路公路的布局,黑龙江省规划改造17个中转库,围绕中转库网状建设改造77个收纳库。建设改造内容主要包括,固定仓容、散粮接发送设施、计算机检测设备、铁路专用线等。
世界银行贷款建设项目虽然带给我国粮食流通领域以革命性进步,但在实施过程中主观客观地存在一些不足。一是建设周期太长,前后拖了近十年;二是项目建设期间种植结构、产品结构、产量的快速变化的实际,都与原可行性研究报告出现偏差,影响了预期;三是部分仓型、技术设备选型欠合理。问题最大的是建设期间我国体制的变化带来许多不可逆转的影响,大部制改革改没了贷款主体;计划体制的变化造成了推诿;粮食流通体制改革不断深入,特别是国有粮食购销企业的改革使得相当一部分贷款建设形成的资产属性不清等,不得已而为之, 国家发改委牵头成立了非国资委管理的委属“华粮公司”,将部分世行贷款形成的资产管理起来;但仍有相当一部分资产烟消云散。由于其“发育”的的先天不足,华粮公司在公司固定资产管理的财务处理方面固定是一笔糊涂账。
二、关于利用国债建库项目
上世纪末,粮食流通领域迎来了新一轮的基本建设的良机。为了摆脱经济危机的影响,中央决定发放国债投放到国内基本建设项目,以大规模的政府主导投资拉动经济的增长。在国债投放的建设项目中,粮库建设赫然在目。主要原因,一是、1998年朱镕基政府提出新一轮粮食流通体制改革的总体方案和目标,其中的精髓是建立中央储备粮和地方储备粮两级调控体系。二是、改革开放大大释放了农村生产力的潜力,粮食的产量和价格同步增长;但1997年起,由于供需关系急剧变化,粮食产量继续丰收,而粮价急转直下;为了保护农民的利益,国家以保护价收购了大量余粮,各地粮库沟满壕平。以黑龙江为例,至2002年,全省粮食库存几近千亿,而全省粮库完好固定仓容不过几十亿斤,大量粮食露天存放,损失惨重。形势所迫,1998年国家发展计划委员会正式以中央直属粮库建设名义开始了大规模利用国债建设粮库的投资。
国债建库从开始就建立了强有力的组织领导制度,各省、区、直辖市都成立了省级建库工作领导小组,全面负责制定、协调建库工作中的政策和措施,解决工作中出现的矛盾和问题;并由主管省级领导与中央直属粮库建设工作领导小组签定责任状。黑龙江省建库领导工作小组下设办公室,建库办主要由计委和粮食局人员组成,具体负责日常工作。黑龙江省建设项目的布局主要按照各地市县粮食产量和商品量测算;单库新建仓容原则上以0.5亿斤为主;烘干设施主要向水稻、玉米产区倾斜;简易仓容和道路及地面硬化项目多数安排在无新建固定仓容库区。特别难能可贵的是,全部土建工程和设备采购实行了极为科学和严谨的招投标制度,坚持“公开、公平、公正”。结合世界银行贷款项目的经验与教训,国债项目在仓型及其设备的选型上坚持黑龙江的特点,选择以“灵活、耐用、造价低、便于操作与维修”等为目的,收到很好效果。近十年的国债建库不仅给黑龙江粮食系统带来近35亿元的优良资产和现代粮食物流基础,同时为黑龙江粮食流通体制改革顺利进行也提供了物质基础。
粮食流通领域的两级调控体系虽然在98年就已经提出,但是此项工作的真正启动却推迟到二十世纪初,大部制改革取消了商业部,粮食工作的宏观调控交由新成立的国家发改委下属的二级局,国家粮食局和中央储备粮公司。作为国债建库名义上的法人主体中央储备粮公司及其各地分公司,在项目建设的前期,由于忙于自身机构人员的筹划,根本没有能力参与此项工作,只能后期亡羊补牢。因此,时至今日,国债建库形成的资产中储粮公司也只是有登记,大部分资产仍游离在系统外,这部分资产所带来的经济效益当然与中储粮公司无关。也就是说,不仅是资产流失,效益也在流失。由于此项工作缺乏后评估,因此,这么一笔巨大的投资留给我们的经济效益和社会效益体现在那里没人认真考虑过。举一个简单例子,大规模建库前,按照财政与粮食部门核定的吨粮保管费用为80元;建库后此标准未变。也就是说,建库前的席穴囤和现代化的仓储设施的保粮成本相当于同等水平。任何一个有些粮库管理经验的人都知道,两者至少有40元以上的差,怪不得很多粮库主任想尽办法在中储粮争取代储指标,宁肯高价收粮,挣中储粮的费用就足矣。此例充分说明大规模国债建库取得了巨大的经济效益,此项效益理应体现在财政节支方面。但结果是投资化出去了,一分钱也没挣下,一分钱也没省下,还变相提高了粮价,一枪几个眼儿,不知道。再就是由于资产管理缺位,中储粮公司和华粮公司一样在固定资产管理财务处理方面,如折旧的处理,固定是一笔乱账。
三、综论
两次大规模的的建设粮库投资完成后,可以说使我国粮食流通领域的整体技术装备水平得到了翻天覆地的提升,同时也标志着粮食流通基础设施的基本建设投资的在今后相当一段时期不会再在全国范围内开展。随着粮食流通体制改革不断深入,设施建设、设备更新、技术创新将主要在政府部门的继续支持下,以系统或者企业为主导进行,如,中储粮、地储粮、华粮、农垦等。由于同行企业之间的竞争,可能带来的弊端将是资源的浪费,而不是资源的整合。诸如东北粮食走廊这样的需要跨地区、跨系统,有机结合的大概念,不仅涉及区域内的各地方政府,沈阳铁路局和哈尔滨铁路局,大连港务局以及各个粮食企业巨头之间利益的协调,则是需要中央有关部门认真加以思考并制定措施才可能得以实现。但遗憾的是,这恰恰是我国现行体制下的软肋。