把好工程廉洁第一关--以规范招投标防治工程建设领域腐败的调查与思考
日期：2012-09-25 来源：省发改委纪检组、监察室 浏览次数： 274 字号：[大中小 ] 视力保护色：
工程建设领域一直是腐败的易发高发领域，其中，发案又相对集中在招投标环节。鉴于此，通过规范招投标防治工程领域腐败问题，仍然是当前和今后一段时间党风廉政建设和反腐败斗争面临的一项重要而艰巨的任务。
强化标前管控是防治工程腐败的基础
一项工程进入招投标之前需要做大量的前期工作。这些工作对招投标以及合同的实施有着直接的影响，很有必要对其中的关键环节加强管理和监控。
严格立项审批审查。对政府投资项目，要严把立项审批关。对重大投资项目，除通常的立项审批外，还应探索建立专家、利益相关者、立法机构等多方主体参与的民主科学决策机制。要加强对项目融资的审查，做到资金来源不明确的不审批、资金不落实的项目不审批，减少“吃资金拼盘”、“寅吃卯粮”的项目。
对工程设计方案实行强制性优化设计和评审。目前，由于工程设计上盲点和偏差较多，导致施工过程中设计变更和现场签证大量发生而形成“三超”（决算超预算、预算超概算、概算超估算）。要解决这个问题，可以考虑在初步设计报批阶段，增加一个跨部门的强制性优化设计和评审的环节。其内容包括设计的优化，减少方案中的错漏、碰、缺现象；技术的优化，在确保技术先进性的同时突出适用性，防止因人为拔高技术标准而导致投资大幅增加。
强化投资预算评审。当前，政府投资项目多而杂，受人力物力、专业知识和技能等方面因素的影响，财政部门对政府投资项目的预算评审很难实现全覆盖，也很难深入，很多项目的预算评审实质上只是一种程序性审查和手续性备案，评审在控制投资方面的权威性和严肃性不足。为此，要扩大对政府投资项目财政评审的覆盖面，增加评审的深度。要将评审关口前移到概算批复之前；加强对政府投资项目总体水平的宏观控制，对造价畸高畸低的项目强制性修改预算。
严把招标审批核准关。对于依法应当招标的项目，要在招标范围、招标方式、招标组织形式等方面严格审查把关，坚决防止应招不招、明招暗不招以及肢解工程规避招标等做法。要加强招标文件的备案工作，发现招标文件与审批、核准的招标范围、方式和组织形式等实质性内容有明显差异的，要责令纠正。大力推广和强制使用国家标准施工招标文件，将各种疏漏降到最低。
完善招投标机制是防治工程腐败的核心
招投标是建设工程交易的核心环节，也是竞争最激烈、最容易产生各种不规范现象的环节。目前，招投标中的围标串标、领导干部插手干预、权钱交易等现象仍然程序不同地存在。彻底解决这一环节的问题，还需付出极大努力。
加强统一规范的交易平台建设。目前，招投标交易总的趋势是由分散走向统一。在一些大的系统，如水利、交通、铁路、国土部门，都建立过招投标交易平台。但这种行业集中的交易模式管办不分，缺乏有效监督。因此，招投标必须有逐步打破这种行业集中的模式，向地域集中的模式转变，即以地域为单位建设综合性交易平台，将本区域内所有工程建设项目、政府采购项目等全部纳入平台，统一进场交易和监管。
完善评标方式。建设工程的评标最初有制订标底的方法，但在实践中暴露出标底不容易保密的问题，现在已经较少采用。国际上通用、我国目前采用较多的做法是低价中标法。在一个信用健全的理想市场环境中，这种方法既能体现优胜劣汰，又能节约投资，是比较科学的。还有一种常用的评标方法是综合评标法，从技术和商务两个方面进行综合评分，操作比较复杂，也比较容易受人为因素的干扰。鉴于这种情况，近几年，湖南探索和推广了一种新的评标方法——合理定价评审抽取法。即对报名的投标人随机确定标段，发售含合理定价工程量清单的招标文件，随机确定3家入围投标人，由评标委员会对入围投标人的投标文件进行评审并推荐中标候选人。
实行全流程电子化管理和控制。要在加快建设综合交易平台基础上，加快开发公共资源电子交易平台，对招投标实行全流程电子管理和控制，最大限度减少人为因素的干扰，阻断内幕信息交易交换渠道。如，取消现场报名，实行网上“隐身”报名，“隐身”下载招标文件、“隐身”投标；建立语音自动抽取评委电子系统；加强招投标现场的电子监控监察，等等。
加强评标专家管理。要整合各个行业、各个地方的专家库，以省为单位建立统一的综合评标专家库，并将使用终端延伸到县，强制规定一般情况下招投标必须从省库抽取专家，以保证专家库有足够容量。要完善专家库分类，加强不良专家清退和惩处机制建设，并对专家实行动态管理。在评标过程中，要限制业主单位评标代表数量，探索“无业主评委”评标、异地评标、交叉评标、远程网上评标等办法。同时，推进电子辅助评标系统建设，规范专家在评标、废标上的自由裁量权，等等。
严格标后监管是防治工程腐败的关键
工程建设的招投标只是解决了由谁承建的问题，承建单位要实现利益最大化，会在标后做文章。这方面的空间越大，招投标中的恶性竞争就会越激烈。因此，防治工程领域腐败不能只把着眼点放在招投标上，更重要的是要加强标后的监管。
加强合同监管。建立严格的合同备案审查制度以及相关的问责制度。对于合同实质性条款与招投标文件存在重大差别、造成造价明显变动的，必须严格问责。
加强变更监管。对项目设计变更要建立严格的审批程序。涉及重大设计变更、导致工程预算显著增加的，还应建立有财政、发改、民意代表、独立专家等多方主体参加的联合审查机制。现场签证要实行多主体联签，防止一两个人说了算。
加强现场监管。主要是防止挂靠、出借资质和转包转卖、违法分包。要把这方面监管责任落实到现场的业主方项目负责人和监理人员头上。执法机关要组织不定期的抽查、检查，发现违法违包、分包等行的，严格追究业主方项目负责人、现场监理人员责任。性质严重的，项目负责人要撤换，监理公司要解除合同、列入“黑名单”。
加强结算监管。对政府投资项目，财政部门要建立从概算、预算到决算环环相扣的全过程的评审监控，发现实际结算价异常超过预算和合同价的，要严格把关。应当把关而没有把好关的，要严格把关。应当把关而没有把好关的，对相关责任人员要严肃追责。可以考虑将财政投资评审与经常性的财政监督和财政管理绩效评价有机结合，有效控制项目预决算和工程造价，及时发现财政资金使用管理中存在的问题。
推进公开透明是防治工程腐败的根本
“阳光是最好的防腐剂。”防治工程腐败，规范交易行为，除加强专业监管外，还必须在推进公开透明、加强社会监督上下功夫。
招投标过程要公开透明。发布招标公告、招标单位资格预审、开标、询标、宣布中标结果等各个环节都要公开进行，接受全社会的监督。尤其是社会关注的重大工程项目，更要主动接受社会和媒体监督。
合同实施过程中几个关键事项要公开。除涉及国家机密和商业秘密的内容外，工程合同约定的结算方法和价款这几个关键事项，必须在公共资源交易中心、招投标网、单位政务等进行公开，接受社会和群众监督。
企业诚信体系建设要加快。加强对投标人和中介机构信用情况的跟踪和监管，将其不诚信行为及时向相关部门通报。加快不同部门、地域的建设企业、专家、中介机构诚信信息的融合和共享步伐，最终实现合同联网。对建设领域各类资质和执业资格的评定进行一次清理规范，认真整治出借资质和挂靠等问题。
创新管理模式是防治工程腐败的长策
防治工程腐败，从根本上说，还是要抓源头，从体制机制制度上解决问题。
放宽民间投资项目招投标的监管。民间投资项目，如私营企业基础设施建设等，其投资效益与投资人息息相关，应当允许其自行选择招标方式和施工者，而不是必须公开招标，政府可依照法律法规对工程的质量、安全等进行监督。
健全BT、BOT项目的监管。目前，很多BT、BOT项目都未进行公开招投标，而是通过与当地政府谈判直接决定的，人为因素较多，存在很大廉政风险。必须出台相应的办法，将其纳入招投标法律法规调整范畴，防止形成新的腐败热点。
建立工程建设第三方保证担保制度。当前，工程建设企业良莠不齐，无序竞争、开恶性竞争比较突出，都与合同管理不严格、不规范有关系。有必要建立工程建设第三方保证担保制度。即企业要参与竞标，必须由有信誉的银行、企业或担保机构提供相应担保。这是运用市场手段解决信誉问题的最有效途径，可以大大降低工程建设管理难度，有效遏制不严格履行合同、恶意拖欠材料款及工资等诸多问题。
成立专门机构统一管理政府项目建设。现行政府投资模式下，政府各部门各单位作为业主，在项目建设中始终起着主导作用，其领导和具体经办人员容易成为相关利益方的主要公关对象，从而滋生大量的腐败行为。因此，在制度设计上，必须进一步深化改革，最大限度地减少业主对项目招投标的影响力，有效隔断利益输送和交换的途径。