关于加强乡村公路养护管理工作的思考

　　“一看路，二看住，三看产业，四看树”，是谷城县五山镇向来自全国各地学习参观新农村建设的客人介绍的第一句解说词，这句话充分说明了乡村公路在新农村建设中的地位和责任。几年来，谷城县交通工作主动服从服务于新农村建设，先后筹资1.36亿元，对350公里通乡公路进行了改造，新修了870公里通村水泥路(油路)。乡村公路建设好了，如何养护管理好，又是交通部门面临的新课题。最近国家拟就乡村公路养护管理工作进行了专题调研，笔者结合谷城的实践，就乡村公路养护管理工作谈一点看法,以供商榷。
　　一、当前乡村公路养护管理面临的问题和困难
　　由于乡村公路建设主要采取以村为主、国家补贴、社会捐助的方式进行，工程建设筹资主体的多元化和村级支付能力的弱化，造成乡村公路养护管理存在诸多问题和困难。
　　1、经费无着落，养护资金难筹措。乡村公路建起后，经有关部门验收合格，直接交付村级投入使用。由于乡村公路养护政策尚未到位，村级资金筹措难度加大，在建设中已经倾其所有，难于筹到常年用于乡村养护的专项资金。对乡村公路养护目前没有硬性规定，受政策和资金制约，大部分乡村公路采取季节养护和群养群护的方式，有的甚至无人管护，给行人行车带来安全隐患。
　　2、养护无标准，养护工作难考核。乡村公路建设时为了节约资金、土地，采取因路制宜，设计技术标准低，上山下岭，爬坡过河，与列养等级公路比，养护线路长，难度大，完全靠人工作业。对乡村公路养护按照什么样的养护标准，目前没有统一模式，专人养护里程定多远，资金定多少，是只负责路面保洁，还是涵盖路面病害，尚无规定内容，如何检评、考核、兑现，也只在摸索之中。
　　3、管理无主体，有效管理难到位。乡村公路建设的主体是所在乡镇和村民委员会，其管理划给谁，目前尚无定论。如果说划给路政，点多线广，无法进行有效管理。就是管了，对路产路权维护的罚没收入，应缴给谁，发生的费用如何处理，均无章可循。如果村级负责管理，将依照乡规民约进行，但各村情况不一样，民风不一样，人员素质不一样，势必造成乡规民约的内容不同，对路产路权的维护条款不同，处罚标准不同，有可能造成在同一个县市、同一个乡镇处罚不一样，而且能否做到依法文明维护路产路权尚难说清。
　　4、人员无要求，养护质量难保证。对乡村公路列养，由于受地理、条件、人居等因素限制，大部分采取以村为单位养护，聘请的多数是本村村民，受人员的年龄、文化程度、家庭状况、责任心等限制，乡村公路养护质量很难得到有效保证。
　　二、谷城乡村公路养护管理的做法和体会
　　谷城是较早实施“村村通”工程的县市，近几年来，在乡村公路养护工作特别是专人列养工作等方面进行了一些探索，取得了一定成效。
　　1、主动争取，创造良好工作环境。在税费改革后，为了加强对乡村公路建设养护管理，让广大农村干部从繁忙的事务中脱离开来，根据乡镇政府的建议，我们依法注册成立了乡村公路建设养护管理协会（以下简称“路协”），属政府指导下的民办公益性团体组织，具有独立的法人地位。路协由个人会员、集体会员和名誉会员组成，三者共同选举产生会长、副会长、理事，路协全面履行乡村公路建设养护管理职能。在各方大力扶持下，使协会成为乡村公路融资的主体，乡村公路建养管工作逐步走上了规范化的轨道，实现了政府退位、协会进位，把政府从繁忙的事务中解脱出来，让干部从复杂的事务中脱离出来，专谋发展大局，协会的透明度打消了群众对政府的顾虑，对资金使用的疑虑，增强了群众对养建管的公信力。
　　2、结合实际，制定出台养护标准。为了切实加强乡村道路的养护工作，我们在与乡镇、实施了“村村通”公路的村委会和部分村民座谈、协商、讨论，达成一致后，决定通过共同筹资，协会组织实施，逐步实现由群管群养向专人列养过渡。为了确定乡村公路日常养护内容，我们结合列养公路的《养护规范》，起草了《谷城县乡村道路养护管理办法》，经人大和县长办公会审核后以县政府名义下发，使乡村公路建管养有了地方性规章。《办法》明确规定乡村公路要采用专人养护，专人养护只包括全面养护，并界定了养护管理内容，对路面病害和大中修工程以村为投资主体负责组织实施。
　　3、多轮驱动，积极筹措养护资金。落实专人养护后，为了筹措养护资金，经过多方协商，采取年·每公里按5：3：2的筹资模式进行，即每公里每年县局从征收的拖养费中投入500元、乡镇从转移支付的交通费中支付300元、村从集体经济收入中解决200元养护经费的筹措模式，每公里年养护经费为1000元。全县已有80个村150公里通村水泥路（油路）实现了列养，共聘请了农民养路工40名。为了避免资金不到位或挤占挪用现象，养护资金统一由“协会”管理，按季度考核发放，从运行情况上看，效果良好。
　　4、定向招标，配强配顺养路工人。对养护工的选择，一般采取以村为单位，随湾就块、方便公路养护管理的原则，按每人列养3-5公里的要求，对外发布公告，由愿意从事公路养护工作、有行为能力的村民报名，报名后召开党员大会，对报名人员的责任心、道德品质及一贯表现进行讨论发言，然后实行无记名投票，选举产生7-9人的竞标委员会和每标段3-5名养路工候选人，并进行公示。公示结束后，召开竞标大会，由全体村民代表参加，通过候选人演讲答辩，招标委员会评比打分，得分高者签定养护合同，发放必要的养护工具和劳保服装。同时，围绕《办法》制定了详细的《日常养护百分考评细则》，平时检查由村负责，季度检查由镇公路“路协”组织，半年和年度检查公路养护部门参与，年度考核总分在95分以上的，自动获得下年养护资格，60分以下的五年内取消参与养护的资格。
　　5、确定主体，依法加强养护管理。对乡村公路的管理，考虑到点多线广的实际，以及投资主体的地位，为了充分调动和发挥村级爱路护路的自觉性，商定以村为单位开展自治，聘请养路工和部分老党员、老干部担任义务护路员，对损害路产路权、堆物占道的事件有及时制止的权利和上报村民委员会的义务。所有村民都有对危害路产路权进行举报的义务，但无自行处理的权利。为了规范管理，还以路协名义出台了《乡村公路路政管理办法》，对村规民约中的路政管理进行了规范，避免出现乱喊乱罚、漫天要价的现象，实现依法管理。同时加大了对路政工作的宣传，目前尚未发生一起损坏路产路权的事件，堆物占道等影响路容路貌、造成安全隐患的现象也明显改观。
　　三、对加强乡村公路养护管理的意见和建议
　　针对乡村公路建设情况和国家相关养护政策的出台，为了进一步加强乡村公路养护工作，实现可持续发展，构建和谐交通，结合谷城乡村公路养护管理情况，笔者建议应从以下四个方面抓起：
　　1、加强质量管理，打造和谐公路。随着国家对新农村建设的力度加大，国家奖补资金已由原来的5万元提高到10万元（不含地方补贴），资金扶持力度的加大，大大提高了工程建设的速度。虽然谷城已向每个乡镇派驻了监理，对施工单位资质进行了审验，驱逐了部分施工不合格单位，但是由于点多面广，加之缺乏必要的交通工具，一个乡镇几个村甚至十几个村同时施工，监理无法实现真正“驻地”。受利益驱动，少数施工队仍然存在着趁监理不在偷工减料的现象，容易造成质量隐患，也给日后养护管理带来困难。加强养护管理工作，必须严把建设关，建议上级加大对监管经费投入，改善交通工具，确保按施工组织设计作业，强化质量管理，为延长乡村公路使用寿命，降低养护成本打好基础。
　　2、科学建立基金，实现持久发展。今年，国家已经提出了乡村公路养护的意见，但从谷城专人养护的效果看，应当考虑把日常养护与公路大中修分开，日常养护由乡村负责管理，交通部门负责业务指导和培训，经费支出为每公里/年1500-20xx元，养护人员仍采用竞标和合理低价中标两种形式，便于乡村管理，增强村级爱路护路意识。路面病害处治应组建专业施工队进行。公路大中修工程由交通部门负责，乡村进行监督，采取招投标的方式进行。按国家有关政策划拨的养护经费，在扣除小修保养经费后，其剩余资金建立公路大中修基金。其公路大中修费用具体分担比例可采取倒“三七”的办法，即从验收合格后的第6年开始，第一年维修，大中修基金出30%，乡村负担70%，第二年大中修基金出40%，乡村负担60%，依次类推，直到第五年也就是公路验收后的第十一年以后均采用大中修基金出70%，乡村负担30%的办法进行。
　　3、认真开展培训，提高人员水平。要加大对农村养路工的政治业务培训，政治、政策培训以乡镇为主，业务、安全培训由交通部门负责实施，不断提高农村养路工人素质。
　　4、建立考评机制，激发养护合力。要结合实际逐步建立一整套乡村公路养护考核机制，做到养护效果与养护经费挂钩，与安排下年度建设项目挂钩，奖罚分明，树立公路养护标杆和旗帜，通过优胜劣汰，努力打造一支责任心强的乡村公路养护管理队伍。
　　5、试行全程监督，保障资金安全。建立乡村公路养护资金专项审计制度，纳入交通效能监察，坚持每年对养护资金进行一次专项审计，每年交通监察部门进行一次专项检查，保障国家资金使用安全，确保不被挪作他用。
　　注：本文所提的乡村公路是指未列养的通乡和通村水泥路（油路）