我市农村公益事业建设"一事一议"中存在的问题及对策

我市农村公益事业建设“一事一议”中存在的问题及对策
XX市纠风办

　　20XX年6，市纠风办组织调研工作组深入到翠屏区、江安县底蓬镇、屏山县屏山镇等3个乡镇11个村，通过召开座谈会、问卷调查、走访农户等方式，对村社“一事一议”进行了深入的调研和剖析。从调查的总体情况看，推行“一事一议”制度以来，受城乡“二元化”体制的影响，存在一些不容忽视的问题，需从制度上进一步规范和完善。
　　一、“一事一议”取得的成效
　　 调查显示：“一事一议”作为农村税费改革的新生事物，对于保护农民利益、减轻农民负担、维护税费改革成果、促进村级公益事业的发展，发挥了一定的积极的重要作用。主要体现在：
　　一是减轻了农民负担。通过“一事一议”，取消了“两工”，从制度上规范了农村筹资筹劳的程序、范围和标准，农民筹资数量标准由村民大会或村民代表大会集体讨论决定，出多出少由农民自己做主。对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费，村民均有权拒绝，在一定程度上杜绝了“三乱”行为的发生。如XX市翠屏区宋家乡通过实施“一事一议”，近几年农民人均负担由20XX年的65.03元/人.年，降为20XX年22.88元/人.年，20XX年所有涉农负担全部取消。
　　二是扩大了基层民主。“一事一议”制度实施，使村民在兴办公益事业上有了法律和政策保障的发言权，由过去只负担不议事，转变为先议事再负担。使村民从议事中接受教育，在办事的过程中参于管理，大大增强了村民当家作主的意识。
　　 三是融洽了干群关系。“一事一议”的过程，就是村民组织凝聚力、向心力、号召力不断增强的过程，基本改变了过去“村干部上门要，老百姓不愿交，干群关系紧张”的局面。
　　 四是缓解了农村公益事业暂时投入不足的发展压力。免征农业税后，农村出现了“农民叫好，干部犯难，农民致富，村力治贫”的新现象，原来由乡村承担的一些公益事业失去了财力的保障。而“一事一议”的实施，在一定程度上缓解了农村公益事业暂时投入不足的问题。
　　 “要想富，先修路”，村级道路建设是发展农村经济的先行官，也是农民最关注的问题，以及村级学校的建设、饮水工程、街道硬化等基础实施和公益事业，要解决这些问题，国家统包，条件达不到，乡镇摊派办，群众抵触情绪大、收费难、管理难、问题多，采取“一事一议”，自己想办要办的事，出钱出工就主动自觉，就能办得成。同时，村内兴办集体公益事业，采取“一事一议”，是“有章理事，有人管事，有钱办事”的具体运作。既有很强的约束力，又有相当的经济基础和可行的运作能力；既不是盲目兴办的事，也不是干部为图政绩、树形象劳命伤财的事，更不是少数干部拉大旗作虎皮、中饱私囊的事，透明度高，可视性强。从调查的情况看，特别是“一事一议”实行得比较好的地方，再没有“花架子工程”、“形象工程”、“政绩工程”、“奉命工程”了，所办的公益事业都与村民生产生活密切相关，都是村民迫切想办要办的，群众普遍认为这些事办得好，钱花得值。总之，“一事一议”确实在一定程度上解决了农民迫切关心的事，促进了村级事业的发展，鞭策了村干部勤政廉政，有力加强了村级组织的建设。
　　 二、推行“一事一议”存在的问题
　　 农村税费改革后，推行“一事一议”虽然使农民负担得到大幅度减轻，但同时农村公共产品如何供给的难题也就相应凸显出来，并已成为农民发展生产和生活的瓶颈。作为税费改革配套措施的“一事一议”制度在实际执行中难免遇到许多问题。主要表现在：
　　 1、村民意见统一难。由于农村人口整体素质不高，公益意识淡薄，不少村民对村内公益事业缺乏必要的关心和参与热情，认为“法是国家的、理是村里的、利是农民的、责任是干部的”，村内事情是村干部的事。有些村民在对“一事一议”的事项进行表决时，采取实用主义、本位主义态度，对直接受益、眼前受益、靠近自家或在本组、本村的则同意，否则就反对。受此影响，一件事往往多次反复“议”，意见也很难统一，特别是村与村或乡与乡之间共用的道路、水利等公益设施，极易出现“众人老子没人抬”的局面。
　　 2、议事开会集中难。受市场经济冲击和城镇化进程加快的影响,外出打工或经商的农村青壮年逐年增多,有的甚至举家在外，有的家中虽有人也多是老弱病残，哪怕参加了“一事一议”也做不了主，出不了钱。还有一些经济条件较差的村民对议事有抵触情绪，认为凡“事”都不能“议”，一“议”就要增加负担，不如不去。有的村6-7个组，面宽村民多，有些村民住在偏远的岩坡村落,到场镇要走大半天。XX市江安县底蓬镇下午村农村人口1675人，劳动力1153人，在外打工人员高达400多人，占总劳动力的35%；农户数411户，而全家在外打工达40多户占10%。受这些因素的影响，要想把大家都集中在村委会议定某一事项,召开村民大会难度非常大。
　　 3、议定筹资到位难。对一些非办不可的公益事业（如修路）即使在村民代表会议上2/3的人同意通过了，但1/3不同意的人，既不肯拿钱，又不肯出力,就会出现“谁同意谁掏腰包、谁出劳力”的情况。有的农民签字同意了也不交款，互相攀比，只要一户或者一人不交，就产生“羊群效应”，引发其它农户拒交。此外，有的村民代表也确实不能代表全体农民意愿，有的农民以对所议事项不清楚、不同意为由拒绝缴纳“一事一议”款，造成资金很难到位，给农村公益事业的实施带来一定困难。
　　 4、议事范围执行难。有的村把弥补村级财力不足列入“一事一议”，有的村将村干部报酬、村级招待费等开支也通过“一事一议”来筹资，甚至有的村将危房拆除、抵扣农税尾欠的违规行为也列入“一事一议”。把“一事一议”当作大箩筐，没有钱或钱不够用的事项都往里面装，使“一事一议”成为了新的乱收费、乱集资的避风港，使得一些不合法的负担通过村民认可而成为合法化，导致增加农民新的负担，影响农村税费改革成果。
　　 5、议事规范操作难。按政策规定，“一事一议”项目必须有预算、有社员开会通过记录。方案实施前必须报乡镇农村经营管理部门审核、乡镇人民政府审批，后报县农民负担监管部门备案。但一些地方借口会议开不起来，无法表决通过为由，立项材料不全，没有报批和备案；有的地方农民自愿超标准筹资筹劳，但报乡镇农村经营管理部门审核、乡镇人民政府审批时，而不敢超标准审批。XX市江安县底蓬镇邵湾村修建村公路，农民自愿超标准筹资（每年人均40.00元），但镇政府不敢审批，出现没有报县农民负担监管部门备案的现象。因此，被调查的乡镇和村组干部包括农民普遍认为“一事一议”规定的程序太烦琐、标准太低，缺乏实际可操作性。
　　6、村干部自身素质提高难。有些村委会把“一事一议”当作一种形式，走过场、做样子，有时议事就是几个村组干部碰个头说一说，或者再加上三四个老党员听一听，或象征性叫上一二个农民讲一讲，即使村民提一些不同意见，村干部也只当是发牢骚，并不尊重大家的意见，村民普遍有被愚弄的感觉。一些村干部对“村民自治”认识不足，习惯上仍然把村委会当作基层政权组织，不懂得或不重视村民应该享有的民主权利，把自身和村民的关系看作是领导与被领导、管理与被管理关系，习惯了“一言堂”，听不得“杂音”，有事不与群众商量，认为办什么事，怎么办，到底办不办，那是村干部的事，所以有些村从来没有真正“议”过什么事，一切由“村里”说了算。从平时接到的反映以及走访的农户谈话中，我们了解到，相当一部分村把通过“一事一议”缴纳的费用视为一般村有资金，不清楚或不明白这部分资金只能用于农村公益事业，而且必须经村民民主决策(办什么事)、民主管理(钱怎么用)、民主监督(保证钱用好、事办好)，以致专款不能专用、收费不办事的现象时有发生，使“一事一议”形同虚设，未能发挥应有的作用。也有些村干部对于哪些事该办，哪些事不该办，哪些该急办，哪些事该缓办，互相很难统一，有时往往为一些小事争得面红耳赤，有的甚至翻起历史陈账，开一次会反而增加一些矛盾和隔阂，常常无果而终。况且，一些经济薄弱地区，乡村财力缺口大，根本没钱办“事”，还有什么“事”可“议”呢？
　　 三、“一事一议”推行中存在问题的原因
　　 表面上看，“一事一议”推行中出现的问题，是受经济发展制约、地理条件限制、缺乏制约手段，资金管理和使用不规范等多种原因造成的。但从深层次看，是城乡“二元”结构深入到财政、教育、农村基础设施建设等各个领域以及长期以来国家税收和财政体制倾向城市、歧视“三农”的国民收入分配政策不合理的结果。其原因是：
　　 1、土地问题的制约。农村税费改革后，土地价值迅速提高，农民对土地占有的欲望表现出极大的热情和追逐，相当一部分的农民已经意识到“寸土寸金”的份量，不愿意将自己承包的土地或村组集体的土地用于农村公益事业的建设。
　　2、土地分配不均的制约。据调查，免征农业税后，我市各级纠风、信访、农经部门接待因土地承包纠纷而上访的人次已创历史新高。有的重新要田要地。在二轮土地承包时，农民负担重、农产品价格低，种田收益低下，土地不俏，土地二轮承包时留下了许多后遗症。一些外出打工的，口头承诺不要地，村里为了不让税费落空，就将其承包地发包给其他农户。现在，这部分人跑回来要田要地。还有一些农户当时书面申请不要承包地，现在也找村里要。人少地多的不愿重新调整土地，人多地少的得不到地积怨也就多。
　　3、村民受益不均的制约。有些“一事一议”筹资产生的效益，并不是平均给每个村组、每户村民都能带来好处，有些将来受益或暂时不需受益或不可能受益的则提出反对，通不过。人多地少与人少地多的农户之间矛盾大。二轮土地承包时，有些农户家里当时人多，按人头承包的地也多，如今家里或者老人去世了、或者女儿外嫁了；而当时家里人少的，现在孩子长大了，结婚生子，增加了人口但土地份额依然不变。于是，在“一事一议”中，人多地少的总是认为人少地多的出钱出力少，受益却更多。
　　4、财务不公开的制约。有的村历年来财务不公开，甚至不知何因负债累累，遇到“一事一议”，村民即要求清帐，村干部怕引火烧身，不敢开展“一事一议”。如：XX市翠屏区宋家乡红石村想通过“一事一议”筹资维修公路，连续三年也没干成，只筹到部分资金。迫于无奈，村上几个人说了就开干，由于无预算方案，工程只做了一半，资金差了3万多，村委会无钱支付，只好欠着工程老板。村里有心想筹资解决，但议了几次就是通不过，乡上财力有限，也无力支持。
　　5、缺乏法律保障的制约。由于“一事一议”兴办公益事业属村民自治性质，村委会对拒不履行承诺的村民缺少制约手段。所以不少村对所议定的项目，即使村民大会或村民代表会议通过并已签字，筹款仍存在极大的难度，对无正当理由拒不交款的村民也没有办法。如：XX市翠屏区宋家乡回笼村2组，去年“一事一议”筹资修路，90%的村民都愿意，但因有2-3户的人不愿出钱又不出力，致使同意了的人也不愿出钱，村干部很苦恼，又没有办法来制约这些人，更不敢采取措施强迫他们出钱。于是，好好的一件事就此搁浅。
　　6、村干部组织不力的制约。部分村干部认为“一事一议”政策性强，透明度高，要求严格，且社会公益事业难办，人心不齐，怕费力不讨好，出现了“该议不议，该筹不筹”的现象。另外，有的村干部对民主决策和民主监督没有认真贯彻，群众的民主权利得不到有效行使，因而在实行“一事一议”时，部分群众参与积极性不高，往往出现是议而不过，过而难以落实的情况。
　　7、“一事一议”可操作性受制约。按规定“村民大会必须要有本村18岁以上村民半数以上参加或三分之二以上农户参加，所提方案必须经到会人员的过半数同意才算通过”与农村劳动力多数外出打工的现实相矛盾；在筹资筹劳对象及标准中规定“凡属农村人口，人均筹资标准原则上每年不超过15元。”与农村公益性事业所需资金相差较大。江安县底蓬镇反映即使按15元/人.年标准执行，一个村平均农村人口不到20xx人，所筹资金不过3万元。而一条村社道路建设和维修所需资金10多万元，需要5年时间才能通车。
　　8、城乡“二元”结构的制约。这些年来，国家每年把大量的财政收入用于城市基础设施、重点工程、重点项目、大江大河的治理，各级财政用于农村公益事业数量有限的资金，经过层层截留和克扣，造成国家对农村公益事业的支持几乎为零。农民每办一件事都要自己掏钱，造成了城乡公益事业兴办体制的“二元”结构差异，在农民收入增幅缓慢，少数地方基层组织办事不公的情况下，农民当然缺乏热情。同时，由于我国正处于城市化快速发展时期，越来越多的农村劳动力离开农村到城市发展，随着户籍制度和人口迁徒政策的宽松，进城务工经商农民在子女上学等歧视性政策的取消，大量农村人口将进城镇生活和务工经商，农村形成了一些名存实亡的“空壳”村，农村公益事业筹资筹劳热情减弱等一系列问题，必将影响“一事一议”的推行实施。
　　 四、建议对策
　　随着农村税费改革的不断深化和完善，我们认为必须从促进城乡经济社会协调发展的层面，对“一事一议”制度的本身及运作进行认真研究，科学规范。因此，我们建议：
　　1、推行“一事一议”要充分尊重群众意愿和切实考虑农民的承受能力，必须坚持量力而行。只要群众有意愿和参与的热情，政府及村社加以正确的引导和扶持，就能事半功倍。如：20XX年，屏山县富荣镇青华村等3个村组的农民自发行动，筹资5万多元修建了2个水库，可蓄水30多万方，基本解决了3个村的农业生产用水、农民生活用水、畜禽用水等问题。镇政府事后才知道这事，考虑到村民的实际承受能力，镇政府今年主动补助了该村3万元，用于水库今后的维护与完善。
　　2、加强农村两委班子的建设，提高基层民主决策能力。“一事一议”制度能不能实施好，取决于村民对基层组织的信任度。村干部应从思想上彻底改变传统的思维方式和工作做法，摒弃“替群众作主，代群众当家”的陈旧意识，牢固树立“请群众作主，为群众当家”思想，把为村民办实事、办好事作为自己应尽的责任。如：我市屏山县屏山镇永跃村的村干部在这方面就为大家作出了榜样。该村有800份地，按每份地15元的标准筹资，共计120xx元，用于6公里多的村级公路建设。通过县里出政策（每公里补助3万元），镇、村干部多次耐心细致对农民摆事实讲道理，阐明筹资筹劳修路的重大意义，使这项让大家受益的事情，在短短一个星期内，村民就自愿完成了全部筹资。
　　2、强化制度建设,完善相关政策法规。在认真贯彻落实《村民委员会组织法》的基础上，尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一筹一议”有法可依，并逐步走上法制化轨道。同时，不断提高村民的议事能力和议事水平，不断增强广大农民的参与意识、民主意识、维权意识，真正做到大家的事，民主议、民主定、民主管。
　　3、切实加强民主管理，严格执行公开、透明政策。在“一筹一议”事项实施中，要推荐本村组办事公正、有责任心、德高望重的村民代表直接参与，全程监督工程进展和财务开支情况，定期向全体村民公布，且内容要尽可能详细，并有具体的说明。项目一经结束，应立即由乡镇农经部门对财务进行审计并向村民如实公布结果，认真杜绝贪污挪用等违纪违规的现象发生。
　　4、坚持“特事特办”、“急事急办”的原则。对村内群众急需办的大事，80%以上群众也愿意，超过上级规定限额（15元/人.年）的项目应采取特殊政策，特事特办，特事特批。应由县以上政府审批立项，经同意后由村社按规定程序组织实施，以保证“一事一议”监督管理的完整性和灵活性。
　　5、深化公共财政体制改革,加大农村公益事业投入。从根本上来看，国家应加大向农村的转移支付力度，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。目前，县级财政也基本上是吃饭财政，无钱兴办农村公益事业。因此，国家财政支出制度，要体现把财政增长主要用于农村教育、文化、科技以及其它基础设施的宗旨，逐步减少让农民自己筹资筹劳兴办农村公益事业比例，直到最后全部取消，使城乡经济和社会公益事业同步发展。同时，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励企业和个人投资办公益事业，逐步减少“一事一议”筹资，让农民真正实现税费“零负担”,从而推进农村公益事业健康有序发展。