深化公用事业体制改革,促进价格管理机制完善的思考(物价)

　　地方公用事业的发展，由于历史原因存在诸多矛盾和问题，阻碍了价格杠杆和市场机制在公用事业领域作用的发挥，使之未能对产业效率形成有效的激励，难以起到降低成本、提高效益的作用；难以形成竞争环境、多元化投资的格局；难以实现促进消费、增进社会福利的目的，甚至导致公用事业企业服务质量低劣，引起公众不满，不能适应城镇化的需要，制约城市的快速发展。这些突出的矛盾以价格形式表现出来，但是实质还是管理体制和机制问题，仅仅“以价治价”不能解决根本问题。所以，必须深化地方公用事业改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的地方公用事业投资、经营、管理体制。
　　一、公用事业的缺陷
　　这些年来，地方公用事业经营单位存在诸多问题，一是人浮于事，管理队伍庞大；二是人员难管，不论企业盈亏，档案工资照发，并且其人员收入往往高于其它非垄断经营行业；三是一方面企业严重亏损，另一方面企业办公环境却十分豪华，并不断翻新；四是规模经营成本甚至远远高于小量成本。从而出现社会分配不公，公用产品和服务价格贵，利用率低，规模效益差，社会效益发挥不够，“政事不分、政企不分、事企不分、管干不分”等问题，而经营单位却内无动力，外无压力。
　　（一）价格的主要缺陷
　　1、价格没有体现价值，不利于形成公用事业市场自由竞争的环境。在体制上，政府一直将自来水、公交车和天然气等产业视为公益性和福利性事业，与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。在价格不能体现价值的情况下，自然也就缺乏新的业主产生进入这一领域的趋动。
　　2、定价方法不科学、不完善。长期以来，地方公用事业一般由地方政府垄断经营，其价格由政府直接制定或批准，往往以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性。一方面由于垄断经营难以形成社会平均成本，另一方面价格部门很难随时透彻掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成本定价。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而体现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形在“成本增加-企业要求提价-成本再增加-价格再提高”的恶性循环。另一方面财政投入与企业投入交织在一起，政府的定价没有明确是完全成本价格还是部分成本价格，企业往往以成本没有得到足够补偿为由，要求政府补偿或提价。
　　（二）投资主体单一。在过去计划经济时期，地方公用事业一直由国家和地方财政投资兴办，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格局一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入，许多领域至今仍以所有制为标准，阻碍或限制民间资本进入，甚至对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放。尤其是在经济落后地区，公用事业建设资金紧张，其建设资金来源是城市发展的一个“瓶颈”，长期制约着城市的发展。
　　（三）垄断体制与格局难破。首先公用事业往往依赖管线网络供给，具有很强的区域性。其次公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，事关社会和公众利益，与私人资本的个人利益易产生冲突，在计划经济条件下，政府成为公用事业的投资主体，政企合一、垄断经营是一种必然和必须。同时地方政府主观上顾虑其它经济主体的介入，如果不诚信经营，会影响社会稳定，客观上地方公用事业的市场总量规模不大，自由竞争的余地和条件有限，盈利空间也有限，因此垄断经营极为普遍。
　　（四）企业没有成为独立的经济实体，不能真正自主经营。目前主管部门与企业在人事、财务、经营方面实际没有彻底脱钩。由于公用事业涉及到大多数居民的利益，以及消费群体的利益要求不同，政府和社会舆论常常会对公用事业单位企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有实质性的经营决策权，缺乏自主权和积极性，考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府甚至尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾。
　　二、促进公用事业发展的根本办法
　　（一）创新体制，经营城市，使公用事业经营企业化、民营化。
　　1、实施经营城市战略。根据城市经营理论，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此，完全可以运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值；另一方面，我们在城市基础设施建设中，也可以将市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设施所有权和经营权实行有效剥离，全面归集和盘活资产，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等方法，促使城市资产重新配置和优化组成，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。
　　2、公用事业服务企业化，以实现对资源的最优化配置，打破垄断的沉寂。只有自由竞争条件下的企业市场行为才能导致资源配置的最优化，国家及各级政府的调控只能是对市场经济的补充，而不能替代市场机制作用。因此，作为城市经营的主体是城市企业。当然并不是所有的企业都可以成为城市经营的主体，他必须要符合一定的“门槛”条件，保证公用产品和服务的供给，维护公共程序，如电信业的企业良性竞争已经给用户带来了许多实惠。
　　3、以企业改制和对外开放来实现投资方式的多元化。企业才是城市公用事业和基础设施的真正运作者和具体事务的负责人，企业必须按照：“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，真正自主经营，自负盈亏。要尽可能深化公用事业单位改革，将他们推向市场，采取整体改制、引资改制、切块改制、股权出让等形式，引入社会资本，实现产权多元化。
　　4、民营化是一种必然的选择。日益增长的公共产品消费压力促使地方政府与民营企业合作，引入民间资金发展地方公用事业。按照公共产品理论，政府提供公共产品有两种形多：一是直接生产，即通过建立企业，直接投资经营；二是间接生产，即政府通过签订合同，授予经营权、经济资助、法律约束等手段，委托企业或私人部门生产提供。随着市场经济的发达和社会经济水平的提高，导致财政规模的扩大，公用事业开支对政府的压力越来越大。因此，要使城市公共设施生产和提供保持持续稳定的扩张，拓展投资主体和渠道就成为一种必然的选择。从这个角度讲，有条件引入私人资本，与民营企业合作就成为一种现实的选择。同时民营企业的崛起，使他们介入地方公用事业成为可能，也为民营企业拓展了发展空间。
　　（二）完善公用事业价格管理机制
　　1、转换价格形成机制。转换价格形成机制的核心是使公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成；对自然龙断业务继续实行政府定价或政府指导价格，垄断业务也要适时创造条件引入竞争，打破垄断经营的格局。并发挥价格杠杆的作用，平衡供求和利益关系，发挥市场在这些领域中的基础性调节作用，指导投资者的投资方向，实现有效配置，推进公用事业投资和经营方式的转变。对企业产品和服务定价低于成本或企业为完成公益性目标而承担政府指令任务，政府应给予相应的补贴，但尽量以完全成本定价，需要补贴尽量直接对用户或困难群众予以补贴，以利于企业公平自由竞争。
　　2、完善成本约束机制。要规范公用事业价格构成，避免公用事业企业以成本上升为由倒逼政府定价的现象，必须建立成本约束机制。根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在地行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业生产成本的下降率。只有在这种成本变动硬约束下，企业要取得较多的利润就必须努力降低生产经营成本。规范公用事业价格成本构成，划定定价成本的合理开支范围，建立合理的成本开支项目体系，从而使公用事业定价成本具有确定性，避免企业乱摊滥增成本；要以社会平均成本，而不是以企业实际发生的生产成本作为公用事业定价成本的直接依据。