对XX区实施农村义务教育保障机制的调查与思考

教育新政喜忧录
-对XX区实施农村义务教育保障机制的调查与思考

　　去年12月，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，今年1月，省政府制发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》。同月26日，我市召开专题会议，安排部署农村义务教育经费保障机制改革工作。次日，XX区按照中央、省、市工作部署，深入各基层学校，全面贯彻落实此项工作。截止目前，农村义务教育经费保障机制改革已在XX区施行半年有余，成效如何？笔者带着这一疑问对部分学校进行了调查研究，调查结果表明：农村义务教育经费保障机制改革是推动农村义务教育持续健康发展的必然要求，是加快建设社会主义新农村的重大举措，但由于与之相适应的配套机制尚未建立和完善，使得这一改革在落实过程中有喜有忧。
　　一、农村教育有三喜：XX区获中央、省、市转移支付1265.4万元；6.4万中小学生中有4.45万人免交学杂费；农村学校公用经费保障能力提高；城乡教育不均衡的局面有望缓解。
　　喜之一：农民负担得到有效减轻，促进了农民政策性增收
　　新机制前，XX区除城区半岛外，农村小学和初中生均收费分别为130元/期、190元/期，新机制后全部免交学杂费，仅今年春期即可为家长减负690万元（只含学杂费、信息技术费），预计全年可减负1380万元。XX区37.05万农村人口，农村九年义务制在校生约4.45万人，如果按一个学生读完九年义务教育计算，农民人均为此可减少支出37元。
　　喜之二：农村学校正常运转得到有效保障，教学条件趋于改善
　　这次改革是一次自上而下、保障性质的改革。“保”的是什么？是学校的正常运转。改革带来的效果是什么？简单说来就是“两高”：一是生均保障能力提高。XX区半岛以外的义务教育阶段中小学校，新机制以前每年小学生均保障水平20元，新机制后为40元；新机制以前每年初中生均保障水平为40元，新机制后为80元，中小学生均保障水平都有不同程度的提高。二是教学条件向高标准迈进。俗话说“巧妇难为无米之炊”。学校要发展，校园建设要配套，设备要更新，没钱不行。以前农村学校发展的一大难题就是“想办事”，但“无钱”办事，最终导致“办不成事”；学校领导没有把心思用在抓好教育教学上，而是用在了找钱上。以前学校的运转主要靠杂费收入，对于一些规模较大的学校来说，由于规模效应的作用，尚能维持，但对于一些规模较小的学校，则是捉襟见肘、入不敷出，一般学校仅能维持现状，基本建设完全停摆，教学设备如实验室、体育器材等无资金投入，农村电教设备更无从谈起，很难适应现代教育对学校的要求。自新机制实施后，上级保障经费补助如期到帐，学校不用再为学杂费的收缴费心费力了。手中有了“粮”，学校的正常运转就有了保障，不少学校表示首先要进一步改善教学条件，把校舍、办公桌椅的维修、电教设备的采用等提上议事日程。
　　喜之三：教育资源得到有效整合，义务教育均衡发展格局正在得以重构
　　中国13亿人口，9亿在农村，农村中小学学生占全国中小学生75%，但是只享受了一半的义务教育经费和不到一半的基建投资。新机制实施后，按照生均平均标准进行补助和拨付，体现了国家对义务教育投入的公平性；国家增大教育投入而对学生低收费甚至免费，体现了义务教育的公共性，义务教育均衡发展的格局正在得以重构。对于XX区来说，新机制的实施，促进了教育资源的整合，城乡教育差距过大的问题有望得到改善。一是有利于农村学校更新教学设备、改善教学环境，提升学校竞争力；二是有利于城乡教育交流和城乡教师互助，提高农村学校教育教学质量；三是有利于吸引更多的农村适龄儿童入学、支持更多的贫困儿童就学，降低农村儿童的“失学率”和“辍学率”。
　　二、农村教育有三忧：伴随新机制的实施，一方面资金向农村义务教育倾斜，农村学校公用经费保障能力提高，教育的公平性正在逐步体现；另一方面新旧体制交错，一些在旧体制下隐而未发的问题也逐渐浮出水面。
　　一忧：学校欠债还债无门
　　“普九”达标及验收期间，为了达到教育部规定的各项验收指标，各乡镇、学校纷纷向外贷款或由施工队垫资修建校舍，后来，为加快现代远程教育进程，又通过借款等方式购买仪器设备。这些举措虽然客观上改善了办学条件，推动了农村义务教育的发展，但却使不少乡镇、学校背上了沉重的债务。这些债务原本可以通过群众集资、农村教育附加和向学生收取学杂费偿还，但农村税费改革和新机制的实施，禁止收取农业税、禁止将农村义务教育保障经费用于偿还学校债务，使学校偿还债务的资金链条断裂，债务危机立即显现。目前，XX区农村中小学有14所学校负有债务，占农村学校总数的54%，学校负债最高达到了116万元。据不完全统计，截至20XX年底，XX区农村学校负债总额达到了506.5万元。
　　沉重的教育负债带来的后果是严重的。为了还债，不少学校不得不寅吃卯粮、旧债新偿，甚至有的校长被威胁，有的学校被锁门，政府也屡屡成为被告，学校的稳定和发展受到影响，政府的公信力受到置疑。
　　二忧：农村平价民办学校进退两难
　　XX区共有农村义务教育阶段民办学校8所，分布于华阳、泰安、况场、弥陀等4个乡镇，共有小学37个班、966人，中学3个班、82人。学校性质可分为公办村小拍卖转制型、公办村小租借转制型和个人出资举办型三种类型。民办学校大多地处偏远，采取参照或略高于当地公办学校收费标准收费，一定程度上方便了当地群众子女就近入学，为缓解政府办学经费不足作出了一定贡献。但自新机制启动实施后，农村义务教育阶段民办学校由于“特殊”的身份地位，面临着进退两难的境地。进，办学经费严重不足，影响运转；退，多年来的心血付之东流，心有不甘。一是民办学校按照《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例规定，学历教育学校收费标准由物价部门审核批准后按审批项目和标准收费。而这些民办学校地处农村，办学条件差，如果按照物价部门批准的项目和标准收费，民办学校的学生必然向公办学校流动，民办学校生源难以保证。在学生人数减少的情况下，民办学校聘请的教师不能减少，教师工资的支付不能减少，学校将难以运转。二是《四川省农村义务教育阶段学生免收学杂费管理办法》第三条规定：享受免收学杂费政策的范围和对象为“在农村地区收费标准不高于同类公办学校的民办学校就读的义务教育阶段学生”，根据规定，XX区对以上8所民办学校均给予了105元/小学每生每期、140元/中学每生每期的经费补助。但根据规定，享受了农村义务教育保障经费补助的民办学校的收费将不得高于同类公办学校，意味着民办学校除了收取学生课本费、作业本费外，不得另行收取其它费用。民办学校虽然得到了补助，但也只能维持学校的正常办公，教师工资仍然难以保障，造成民办学校教师人心不稳，教师纷纷辞职，学校面临停课的局面。
　　三忧：农村教育效率面临新的挑战
　　教育效率，就是教育投入与教育产出之间的比率，指的是在教育资源总量给定的情况下，如何使教育的收益最大化的问题。长期以来，由于我国教育政策以城市社会和居民作为出发点的“城市中心”的政策取向，农村教育效率普遍比较低下。新机制实施后，教育资源在城乡之间公平配置，农村教育迎来了前所未有的大好机遇，为农村教育效率的提高提供了可能。但与此同时，新旧矛盾交织，又影响了农村教育效率的提高。
　　1、旧弊在短期内难以消除。当前，农村教师队伍普遍存在“两化”：一是结构老龄化。XX区共有农村教师1628人，其中40岁以上的教师580人，占总数的1/3以上，经过近几年的不断调整,年轻教师有所增加,但30岁以下的年轻教师也只占教师总数的39%。二是知识陈旧化。农村教师层次不等，有的原来是民办教师，有的是代课教师，只有少数是正规师范类院校毕业生，缺乏一定的专业知识和相应的教育理论知识。再加上农村教师参加培训与交流的机会相对较少，教学方法不能与时俱进，相当一部分教师观念陈旧、知识老化，难以适应新课改和现代化教学的需要。
　　2、新旧体制交错带来新的矛盾。一是学校“断奶”，教师收入减少，工作积极性受到影响。新机制前农村义务教育管理与资金保障都是以县（区）、乡（镇）为主。由于地方财力有限，《义务教育法》规定，地方可根据需要适当收取学杂费。在这种背景下，各校均有一定收入改善教师待遇，将部分资金用于教师地方津贴、课时津贴、教师绩效考核、“两保一金”的学校承担部分以及学校日常管理支出。新机制后，财政转移支付学杂费和生均公用经费，取消了学杂费、信息费、托管费、借读费等，只能按规定收取课本费、作业本费两项代收费和寄宿制学生住宿费，补助资金不得用于人员经费支出。这样，学校收入来源被取消，一方面教师收入不同程度地减少，特别是部分偏远学校，有的教师仅靠基本工资生活，生活处境艰难；另一方面绩效考核成了一纸空文，干多干少一个样，干好干坏一个样，教师工作积极性受到一定影响。二是取消代管费、补课费等收费项目，学生放学时间提前，作业辅导和练习册等教辅资料也随之取消，学校下午放学后一段时间成为学校、家长的管理“真空”，学生安全难以保证；同时，学生自行购买的教辅教材质量参差不齐，不利于统一辅导，增加了教育难度。三是在高考的指挥棒下，“考而优”的思想仍然占据了一定市场。相比于其它省份，四川省的素质教育比较超前，这种“区域性”的素质教育，使不少家长担心孩子在高考中失去竞争力，影响孩子的前途。
　　三、农村教育有四盼：新机制的建立和落实，对于进一步提高国民素质，推动农村义务教育乃至整个经济社会的协调可持续发展具有深远意义。当前，如何根据地区实际，探索与新机制相适应的配套机制应成为我们工作的重中之重。
　　一是盼建立与新机制相适应的导向机制
　　四川省落实新机制，率先取消托管费、取消统一征订教辅资料等“新八条”，打破了传统应试教育的沉疴，向素质教育迈出了坚实地一步。但实施素质教育难，难在高考仍然是评价学校教育质量的唯一标准，难在改变小环境容易、改变大环境难，难在家长不理解、学校阳奉阴违。所以，当前要自上而下，高层次、宽领域、全方位地建立导向机制，从转变全社会的教育观念入手，以树立正确的教育价值观、质量观、评价观为目的，通过媒体宣传、文件规定、会议座谈等多种形式形成舆论导向，使大家形成落实新机制、实施素质教育的思想共识。
　　二是盼建立与新机制相适应的投入机制
　　消化学校债务。从学校负债的渠道可以看出，学校负债的主要原因还是在于政府财力不足，是政府欠群众的“教育债”。既然农村义务教育是政府办，政府理应为过去的教育欠债“买单”。一是要积极化解“旧债”。建议对现有学校各类负债进行排查清理，明确债务主体，做好偿还计划。对于政府负担部分债务，可从地方财政收入增量中安排一定比例用于还债，同时把学校的基本建设纳入每年的财政预算，做到偿还学校债务和促进学校发展“两不误”。二是要有效避免“新债”。教育、发改、招监等部门要切实担负起学校基础建设中的监督职能，避免学校盲目扩张建设和超预算建设。三是建议中央加大对偿还普九欠债的转移支付力度，为地方政府“松梆”，使教育负债不再制约地方经济增长的“绊脚石”，促进教育发展良性循环。
　　化解民办学校危机。民办学校尽管是以盈利为目的，但客观上也带来了一定社会效益。随着新机制的实施，民办学校的处境将会越来越艰难。为了方便农村适龄儿童就近入学、维护投资者合法权益、确保一方稳定，对XX区8所农村平价民办学校，可以根据学校类型、地理位置及群众意愿，采取实事求是、因地制宜的办法，加大投入，分别予以解决。对于由公办村小租借转制、又确有保留必要的学校，如确实无法维持办学，可由就近中心校收回作为村校继续办学，确保现有学生不流失；对于由公办村小拍卖转制的民办学校，可根据有无保留必要，再行定夺，如不适合保留，应切实做好家长的宣传解释工作，将学生向就近学校分流；对于个人出资举办的学校，办学条件不达标但却有保留必要的，由财政投入资金进行改造，办学条件达标但无法维持办学的，由附近公办学校接收入学。鉴于民办学校这一问题具有一定普遍性，建议中央、省、市在划拨保障经费时增加针对民办学校的转移支付。
　　三是盼建立与新机制相适应的管理机制
　　调整校点布局。近年来，XX区农村中小学撤点并校工作取得了重大成果，将部分农村小学校和农村初中合并为九年义务制学校,优化了资源配置。但目前仍有一些地方存在着学校布点多、规模小、效益差的情况，使有限的教育资源难以发挥最大效益。因此，必须从合理规划入手，对义务教育的资源配置作中长期考虑，继续推进农村中小学布局结构的调整工作，对一些办学条件差、生源少的学校有计划地实行撤并，逐步实现集约化、规模化办学，提高教育投资的使用效率。
　　扶助农村薄弱学校。一是在核编、评优、评先、培训时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点多的特点，适当向农村学校倾斜；二是进一步完善城区学校和农村学校“手拉手”扶助制度，每年组织城区学校对口支援农村薄弱学校，选派优秀教师到农村学校进行示范讲课，实行“强弱联合，以强带弱”，实现优势互补、共同发展；三是积极推广农村学校住宿制，解决调整校点以后农村学生入学问题。
　　四是盼建立与新机制相适应的动力机制
　　农村教师肩负着普及九年义务教育并将我国沉重的人口负担转变为高素质人力资源的神圣使命。关注农村教师的工作和生活，是确保农村义务教育发展的关键。
　　提升农村教师整体素质。一是严把“入口”。面向社会公开招考一部分师范院校毕业生到农村中小学任教，畅通学校进人渠道，提高学校教师专业水平。二是制造“出口”。依法实施教师资格制度，实行资格准入、竞争上岗、全员聘任，形成能上能下、能进能出、有效激励、严格监督的用人制度。三是重视“楼梯口”。积极推行校长聘任制、选任制和任期目标责任制，优先输送一批农村学校校长学习、培训和进修，提高农村学校校长的管理水平和整体素质，发挥他们的带头作用。
　　提高农村教师工作积极性。一是保障农村教师合法利益。教师津补贴由国家补贴（77元/人/月）和地方补贴（75元/人/月）组成，合计152元/人/月。XX区由于财力困难，只解决了全部教师的国家补贴和437名农村村小教师每人每月30元、所有退休教师每人每月32.5元的地方补贴,所有在职教师都未解决地方补贴。新机制实施后，针对教师收入减少的问题，解决教师津补贴迫在眉睫。因此，根据目前XX区的财力状况，建议对村小教师再增加45元，津补贴全部到位，合计投入24.6万元；其余的农村教师津补贴增加30元，合计投入76.3万元。在今后财力允许的情况下,争取全部发放到位。二是深入实施人事制度改革。全面推行“评聘分开”，建议聘任权交给学校，教育主管部门行使监督权，财政按学校教师职称状况把职称部分资金拨付到学校，由学校根据实际聘用情况按实支付给教师。三是国家应尽快制定教师工资制度配套改革，提高教师工资待遇。建议工资可一部分直发到教师个人，少部分拨付到学校，由学校根据教师绩效考核作出二次分配。新增部分由中央和省财政转移支付解决。四是改善村小教师的住房和生活条件。集中在乡镇学校修建教师公寓，村小教师统一到乡镇学校住宿，也可以由中心校教师轮流到村校任教，逐步改善农村村校教师的住宿和生活条件。