淮河流域水污染防治工作的现状和几点建议

调研报告　　Findings Report

淮河流域水污染防治工作的现状和几点建议

Situation and Suggestion of Water Pollution Control in Huaihe River Basin

向　　东（国务院研究室宏观司，北京　　１０００１７）凌　　江　　黄小赠（国家环境保护总局，北京　　１０００３５）

摘　　要　　淮河流域是沿淮数百万群众的饮用水源，也是国家重点水利工程——南水北调东线工程的重要输水线路。为了解淮河流域水污染防治情况，近日有关人员赴河南、安徽和江苏三省进行了调研。沿途与环保、水利部门及有关地市政府领导和企业负责人进行了座谈，实地查看了有关河流断面水质状况和企业污染治理设施运营情况，对淮河流域水污染防治工作的现状和问题作了初步分析，并提出几点对策建议。关键词　　淮河　　水污染　　对策建议

１　１０年治污　成绩应充分肯定

１９９４年，国务院执法检查团对淮河流域水污染防治工作进行检查并召开现场会，拉开了治理淮河污染的序幕。１０年来，淮河治理成效显著。一是１０年间淮河流域经济总量增长了１．３５倍，但主要水污染物（ＣＯＤ）排放量并没有同步增加，而是有了大幅度的下降，据环保部门的统计，２００３年主要水污染物入河量与１９９４年相比削减了近一半。淮河流域水资源保护局的调查数据也表明，近１０年来，排入淮河的水污染物有了较大幅度的下降，特别是“九五”期间污染物排放总量下降明显。二是累计投入治污资金超过１９０亿元，完成了一批重点治污工程并开始发挥效益。目前已建成城市污水处理厂５６座，每天实际处理城市生活污水近２００万ｔ，约１／３的城市生活污水经处理后排放。关闭淘汰了一大批环境污染重、经济效益差的“十五”小企业，腾出环境容量，上了一批具有规模效益的大企业，促进了当地经济的发展。目前全流域工业污染负荷的比重由治理前的７０％下降到目前的４０％左右。三是进入水体的污染物减少使淮河干流水质得到改善，支流污染程度减轻。从１９９８年起，淮河干流基本达到三类水质标准，可以满足沿淮群众用水需求，主要支流和跨省界河流断面的水质状况也有了不同程度的好转。河南省境内流入淮河的四条河流水质都不54Environmental Protection 2005．6

错，以前污染很严重的沙颍河上又出现了钓鱼人。四是部门合作、团结治污的机制正在形成。过去淮河高速度的污染趋势得到初步遏止，广大群众的环境保护意识在增强，不少地方老百姓积极主动抵制破坏环境的违法行为。

针对前段时间有关淮河的评论，诸如“淮河治污１０年，水质回到原点，国家６００亿元投资付诸东流”等，沿淮许多干部群众认为，这种说法是有失公允的，１０年治淮取得的成绩是主要的。淮河流域水污染防治是全国环保工作从点源治理向流域区域环境综合整治转变的第一步，具有重要示范意义。作为第一个大规模进行水污染治理的流域，淮河在制定流域法规和规划、产业结构调整和排污总量控制等方面，做了很多尝试性的工作。集中力量在淮河进行大规模环境治理，对于增强人民群众的环境意识、传播可持续发展的理念产生了重要影响。

２　问题依然存在　治污形势严峻

淮河流域水污染防治工作取得了初步成效，但距离国家计划治理目标和人民群众的要求仍有相当大的差距。沿淮四省经济仍在高速增长，人口持续增加，城市化进程加快，流域“十五”水污染防治形势十分严峻，已取得的治污成果还很脆弱，如不采取超常规的做法，淮河“十五”治污目标难以实现，老问题无法彻底解决，新问题将更加突出。

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２．１　淮河生态系统严重恶化

该流域降雨时空分布不均，洪涝灾害频发，自然生态环境恶劣，环境容量十分有限。流域内水资源量占全国的３．４％，而废水及主要水污染物ＣＯＤ排放量分别占全国的８．４％和７．８％。流域人口密度超过６００人／ｋｍ２，是全国平均人口密度的４倍多，居全国七大江河之首。沿淮四省经济技术水平和产业层次都比较低，经济发展需求与有限的环境容量之间矛盾突出，根治淮河流域水污染不可能一蹴而就。

２．２　治污的认识还不到位

淮河流域总体上处于经济欠发达地区，“重经济发展，轻环境保护”的现象还很普遍，以资源浪费、环境污染为代价换取经济增长的生产方式尚未扭转。一些地方对治污工程不重视，对城市污水、垃圾等基础设施建设不积极，即使建成后也难以保证正常运转，不能发挥其应有的效益。个别地区地方保护主义严重，对违法排污放任自流。２．３　产业结构很不合理

淮河流域重污染行业仍然居多，工业污染仍是淮河污染的主要原因。造纸、酿造、化工、制药、印染等几个行业的经济贡献率约占全流域的１／３，而产生的ＣＯＤ和氨氮则占到工业排放的８０％和９２％，近八成的超标企业集中在这些行业。工业污染源不稳定达标或超标排放仍占工业企业总数的１／３左右，一些地方新建项目污染物总量增加势头很猛。如上游的河南省，２０００年底造纸企业ＣＯＤ年排放量仍高达２２万ｔ，ＣＯＤ排放量占工业ＣＯＤ排放量的６２％，而年产值仅占全省工业总产值的２．７％，利税也仅占工业利税总额的２．８％。２．４　治污投入严重不足

淮河治污“九五”计划要求投入１６６亿元，实际投入约１１０亿元。“十五”计划要求投入２５６亿元，目前仅完成８３亿元，其中中央财政约２０亿元，地方财政约６０亿元，企业投入污染治理资金约１１３亿元。淮河治污“十五”计划２５６亿元资金安排中，还有１７３亿元资金缺口。全流域１６１个污水处理建设项目中，仅完成２８项，４７项在建，尚有８６个城市污水处理项目未动工。治污设施建设滞后，尤其是城镇污水处理厂建设缓慢，管网严重不配套。２．５　生态基流严重缺乏

目前，淮河流域有大小水库５７００多座（总库容约２６０亿ｍ３），其中大型水库３６座（总库容约１８７亿ｍ３）。此外，还建有大小闸坝５０００多个。淮河多年

平均水资源总量约为８００亿ｍ３，总用水量为５３０亿ｍ３，水资源开发利用率超过６０％。流域内过多的闸坝建设改变了水的时空分布，难以维持生态基流，水体自净能力减弱，汛期泄洪时，闸坝上积蓄的高浓度污水集中下泄，常常引发水污染事故。淮河沿岸农田灌溉多沿用传统方式，灌溉利用系数低。工业用水重复利用率不到３０％，利用效率低下，浪费严重。

２．６　水质达标率仍然较低

据监测，２００３年全流域ＣＯＤ入河量为７１．２万ｔ，与“十五”计划目标相比尚有２４．６万ｔ需进一步削减。按高锰酸盐指数评价，２００３年淮河流域１１０个控制断面中未达规划目标的断面比例为３０％，河南、安徽、山东和江苏未达标断面比例分别为３１％、１９％、４５％和２５％，未达标断面主要分布在河南流向安徽的涡河、惠济河、洪河、汝河，江苏流向安徽的奎濉河和山东省的南四湖流域。２００４年枯水期未达标断面比例为３５％。２．７　治污体制机制尚未理顺

治水与治污没有形成协调一致的管理机制，对污染治理进展状况缺少有效监督和必要的奖惩机制；大部分城市污水处理厂没有实行市场化运作，多元化投资机制尚未形成；没有建立统一的监测和信息发布机制。现有环境监管能力不适应淮河治污新形势的需要，普遍存在违法成本低、守法和执法成本高的问题。据了解，河南省周口市环保局有２０多名职工，但每个月的办公费用只有３０００元，正常办公难以维持，更无法有效开展环保执法和监管工作。

３　多方举措　推进淮河治污

加快推进淮河治污工作，必须充分发挥政府的主导作用和市场的调节作用，一手抓能力建设和监督管理，一手抓政策完善和机制体制创新，统筹协调，突出重点，完善机制，标本兼治。

３．１　明确阶段性治理目标，推进重点治理工程实施

目前，无论是从资金筹措，还是从建设工期看，到２００５年末全面完成“十五”计划项目建设难度很大。有必要调整阶段性治理目标，既要适当有所超前，也要量力而行，符合治淮实际。安徽省环保局建议“十五”计划的进度延后两年。要分阶段、有重点地实施治理工程。明确重点实施的工业治理项目、城市污水处理厂以及环境监管能力建设项目，实行投资倾斜。国家要继续加大投入力度，将淮河

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水污染治理纳入年度预算，并设立专项资金。３．２　建立机制，明确责任，强化考核

建立和完善各级政府环境保护目标责任追究制，加强对目标责任制落实情况的检查，组织定期的监测、监督和评估工作，并公布评定结果。建立和完善出境水质目标责任制，在淮河主要河流出境断面安装自动监控装置，定期对地方政府进行水质目标考核、通报和奖惩，促使各级地方政府正确处理好经济发展与环境保护的关系，走可持续发展的道路。３．３　突出重点，强化综合治理

要继续加大产业结构调整的力度，继续对造纸、酿造等重污染企业实施更为严格的淘汰制度，国家对实施关停的企业给予一定的资金补助，不足部分由地方财政支持，主要用于职工的安置，确保维护社会稳定。对污染物排放能够做到浓度达标，但污染物总量负荷依然较高，需要进行技改和清洁生产的企业，国家给予贴息补助。开展规模化畜禽养殖示范，国家对示范项目给予一定的补助资金，待取得经验后，在全流域推广。３．４　建立市场化的污水设施投资运营机制

按照淮河“十五”计划要求，对已经建成的，要监督其正常运行；正在建设的，要做到建设速度和质量相统一；没有动工的，要查找原因，尽快解决问题，按计划完成建设任务。国家加大对城市污水处理厂建设的资金投入，主要用于管网建设，污水处理厂投资主要吸引社会资金，国家给予适当补助，同时督促各地进一步提高城镇污水处理费征收标准，促进城镇污水处理设施建设运营。加快城市污水处理单位的体制改革，推行市场化运作。推进污水处理事业单位改制。加强对城市污水处理厂的环境监管，把污水处理厂作为排污单位进行监管，执行有关的浓度及总量控制标准，纳入排污许可证的管理范畴。３．５　建立水资源统一调度机制

应对淮河流域所有闸坝进行一次评估，对已经失去功能的闸坝及对生态平衡产生严重不利影响的工程设施应拆除或者改建。水资源调度应考虑对生态环境的影响，主要闸坝应维持正常的生态基流。应尽快研究提出淮河流域生态基流保障措施，建立主要闸坝统一调度机制，保持小流量下泄。今后，凡是新建防洪工程项目，都应认真开展生态环境影响评估工作，在主体工程建设过程中，要同步完善生态保护措施。继续实施污染联防工作，加强重点污染源限排，水质动态监测，水闸统一调度和水56Environmental Protection 2005．6

情、水质信息及时传递等措施，确保敏感区域城镇工农业生产及居民生活用水安全。３．６　创新流域系统管理机制

要成立由发展改革委、财政部、水利部、国土资源部、国家环保总局等相关部门组成的全流域水污染治理领导机构，建立统一监测信息发布机制，明确环保部门代表各级政府统一对外发布水环境监测和污染事故信息。各部门和地方的监测一并纳入环保总局牵头的淮河环境监测网络，由环保总局牵头，统一规范和标准，统一发布，实行信息共享。建立与完善环境执法工作部门联席会议制度、环境违法案件移送和通报制度，定期对环境违法案件的办理情况和结案率等进行跟踪评估。３．７　继续加大环境执法力度

加强基层环保部门执法能力建设，继续深入开展环保整治专项行动，把淮河流域的企业违法排污问题放在突出位置，对不法排污行为形成高压态势，取缔污染严重而又难以治理的企业，淘汰落后生产能力和工艺。切实解决好违法成本低，守法成本高的问题。如有可能，国家环保总局可以对淮河流域派驻专门的人员，负责流域水环境的监管。建立和完善环境违法案件的移送制度和通报制度，明确各部门环境违法案件查处工作的责任。进一步完善有关法律法规，加大司法介入的力度，对违法犯罪人员追究刑事责任。建立和完善法律援助制度，鼓励公众积极参与对环境违法行为的监督。□

中国环境科学学会２００５年学术年会召开

由中国环境科学学会主办的“‘十一五’中国环境保护与经济发展国际论坛暨中国环境科学学会２００５年学术年会”于６月４—６日在北京召开。全国政协副主席阿不来提・阿不都热西提、中国科协主席周光召到会祝贺并讲话。国家环保总局局长解振华在大会上作了题为“‘十一五’中国环境保护战略与政策”的主题报告。

解振华强调，“十一五”期间，环境保护工作应遵循“预防为主、防治结合，不欠新账、多还旧账”的原则，努力控制污染物排放总量，初步遏制生态破坏的趋势，重点地区和城市环境质量有所改善，重点生态功能保护区、自然保护区等生态功能基本稳定，环境保护和可持续发展能力进一步加强。

全国人大环资委副主任委员钱易院士、联合国环境署特派代表邵雪明、首钢总公司董事长朱继民、中科院清华大学中国国情研究中心主任胡鞍钢教授、中国工程院陆钟武院士、天则经济研究所常务理事茅于轼教授、北京奥组委环境部部长余小萱应邀参会并发表主旨演讲，来自企业、高校、研究单位及社会各界的代表６００多人应邀参会。