对县乡同步换届的调查与思考
20XX年10月全国人大常委会高票通过了选举法修正案和地方组织法修正案，将乡级人民代表大会的任期由三年改为五年，并要求按照县乡两级人民代表大会换届选举同步举行的原则，在20XX年7月1日至20XX年12月31日期间安排好本区域内的县乡两级人民代表大会换届选举。如何积极稳妥地推进县乡同步换届工作？如何采取有效措施处理和解决县乡同步换届中的各种疑难问题？是我们必须提前考虑的当务之急。县委组织部通过召开乡镇人大主席、县人大、县政协有关领导座谈会，赴海盐考察取经等，对县乡同步换届开展了专题调研。
一、县乡同步换届的几个难点问题
县乡同步换届有利于上下衔接，协调县乡经济社会发展规划；有利于组织选举，改善选民的厌选情绪；有利于减少选举成本，提高工作效率；有利于集中精力干事业，加快推进社会主义新农村建设步伐。但县乡同步换届尚属首次，既没有现成的经验可学，也没有既定的模式可遵循，必须集思广益、超前谋划，切实增强预见性和主动性。通过调研，我们认为县乡同步换届存在四大难题。
1、换届选举三者关系处理难。县乡同步换届人事调整涉及面更广、影响面更大，而代表和选民的民主法制意识不断增强，严格选举程序，严格依法办事的要求越来越高，如何把加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事三者有机地统一起来难度更大。一是十六届四中全会对推进社会主义民主提出了新要求，县乡同步换届是推进民主的重要时机，但本次换届中重点应在哪些环节上有新突破把握难。同时如何改进和加强党的领导，以适应民主发展新情况有待研究。二是要达到规定的结构比例难。按照省市有关规定，在党政领导班子中要求各有2名40岁以下干部，其中35岁以下各有1名，女干部各有1名；在人大代表选举中，要求党外人士在代表候选人建议名单中的比例不低于20%，在人大常委会委员候选人建议名单中的比例不低于30%等。从实际情况看，要达到这些结构要求，不仅可挑选的人员少，而且这些人选普遍资格较嫩，在自身素质、群众基础和社会影响力等方面都还存在差距，要确保依法当选比较难。因为县机关部门许多局长都担任过乡镇党委书记，任机关部门一把手时间长，年龄在45岁左右，要求进步的期望值还比较高。三是既要加大“三方面干部”培养选拔力度，又要严格按照十六届四中全的要求减少领导职数，同时又要发挥其他干部积极性较难。四是乡镇换届在前，县级班子换届在后，乡镇领导一步到位难。如果衔接不好，可能会出现县委刚任命为乡镇党委书记，市委又提名为县级领导班子，造成一年内换三个党委书记的情况。
2、代表素质把关难。一是确保代表的广泛性、代表性和先进性难。县乡同步换届，四个代表一个委员（县乡人大代表、县乡党代表和县政协委员）同步选举，势必使县代表尤其是县人大代表的选举竞争更加激烈，私营企业主在代表竞选中日益凸现，如何防止“老板”代表过多，确保代表的广泛性和先进性，面临更加严峻的挑战。二是有效处理各类代表交叉兼职难。县、乡代表分别选举，在代表名额分配上可以分步考虑、统筹兼顾，而县乡代表同步选举，在激烈地竞争中，各类代表可能会相对集中于部分人当中，导致代表交叉兼职过多。三是合理划分选区难。以往县乡两级代表分别选举，选区划分互无关系。县乡同步换届，必须是大选区套小选区，如何在两级代表选区划分上，既不违反选举法规定，又能相互照应，相互结合，便于组织，便于选举，节约时间，节约人力物力，具有一定的难度。四是选民登记难。选举不同代表具体到选民其权利不同，如有的驻乡镇企事业单位只有县代表选举权，没有乡代表选举权。如果县乡代表选举日不同，有选举权的选民也就不同，如何做好选民登记，便于各类代表选举综合利用，必须认真思考。
3、换届方案设计难。一是上下级配合难。县乡同步换届关系到省、市、县、乡四级，四级配合密切，将给县乡换届创造条件，如某一环节出问题，配合不好，就会带来很多被动与工作上的重复。二是党委、人大、政协衔接难。县乡两级领导班子人事调整应按怎样的顺序进行，人员应何时到位；县乡人大代表、党代表和县政协委员的提名选举应如何交叉进行，代表大会何时召开等，要做到紧密衔接，协调配合难。三是在法定时间内完成换届难。《选举法》规定新的一届人民代表大会第一次会议，应在代表选出后两个月内召开。县乡实行同步换届，同时选举产生县乡两级代表，要在法定时间内全面完成县乡两级换届任务相当艰巨。
4、工作目标落实难。县乡同步换届时间跨度长，人力物力投入大，可能会出现部分领导干部等待换届、无所事事或忙于换届而没有足够时间和精力抓工作的现象。如何组织换届工作力量需要提前思考。
二、对县乡同步换届的几点思考和建议
针对上述几个难点问题，我们认为要顺利完成县乡同步换届关键是要做到以下几点：
1、扩大民主，优化结构，切实加强新一届领导班子建设。一要把握正确的用人导向。要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》，严格干部工作程序，大力选拔肯干事、能干事、好共事、廉洁干事、德才兼备的优秀干部，真正形成“从实绩看德才，凭德才用干部”的良好用人导向。二要选准配强“一把手”。要按照实现全县“十一五”经济社会发展规划的要求和《县委全委会成员民主推荐提名制度实施细则》、《县委全委会对机关部门、乡镇党政正职拟任人选和推荐人选表决办法》等制度的要求，选准配强“一把手”。三要按照领导班子结构要求，做好“三方面干部”的培养选拔。要严格把握条件，做好“三方面干部”的提名，切实把在同类干部中各方面表现相对优秀、群众公认度较高的人选推荐出来。对拟推荐人选和候选人要在党内充分酝酿，并及时与党政领导和人大、政协中的党组通气，形成统一认识，为“三方面干部”顺利当选创造好的氛围。四要积极探索表现好、群众公认度高、任职时间长、年龄较大领导干部的激励机制，避免千军万马挤独木桥。建议担任县级正职的，在职期间享受副厅待遇，任满两届的确定为副厅级，任副处时间较长的确定为正处级非领导职务，担任县机关部门正科级时间较长的确定为副处级非领导职务。
2、统筹兼顾，紧密衔接，合理设计县乡同步换届实施计划。一是上下级之间要紧密衔接，上级关于换届选举的有关政策规定要抓紧出台，对县级班子的人事调整要尽早到位。特别是异地交流的干部要提前到位，熟悉情况，以利当选。县乡之间在工作安排上也要紧密配合。二要各部门之间紧密衔接，尤其是党委、人大、政协等各有关部门要密切配合，形成合力。三要合理确定县乡代表选举日。按照上级要求为减少换届成本，县乡换届以同一个选举日为好，最好是11月份，这样县乡两级换届整个过程可以在20XX年春节前全面结束，从而有效避免过节休假时间拉长而引起的一些对换届选举的不利因素。四要编制精确的县乡同步换届日程安排表。在县乡代表统一选举日既定的基础上，根据本地实际编制详细周密地县乡同步换届日程安排表。要弄准吃透换届选举的具体要求和程序，把握好每一个环节、每一个细节，设计好每一个必经的步骤，重点要把好五个性，即时间性、科学性、程序性、严密性和操作性。
3、提高素质，严格把关，选好选足各类代表。一要严把代表条件。要严格制定各类代表的条件，严格按照代表条件提名协商和确定代表候选人，要加强对代表条件和代表候选人基本情况的宣传。二要积极探索代表选举的方式。试行按界别分配代表候选人和组织代表选举。要规范代表竞选，抓紧制订有关贿选和不正当竞选的标准和处理原则，使出现相关情况时有章可依。三要合理划分选区。选区一般按传统的行政区域管理模式和隶属关系划分，同时要充分考虑候选人分布状况、能力素质等因素，尽量避免代表“撞车”和滥竽充数等现象的发生。一般按照能产生1-3名县代表的选区内再划分为若干能产生1-3名乡镇代表的选区。四要严密组织代表选举。县乡代表同时选举，由于选区划分一般不一致，乡镇代表选区小，县代表选区较大，在选举中工作人员必须合理分工、密切配合，特别是如果召开选举大会进行选举，同一县代表选区内的小选区必须步调一致，在做好小选区内县乡代表计票的同时，要及时进行县代表计票结果汇总。五要加强对代表的教育培训。要及时对新一届代表进行代表的权利和义务，换届选举的有关要求等专门业务培训。通过培训进一步提高代表的素质，树立起代表讲政治、讲大局、讲纪律、讲正气的良好形象，为顺利完成换届选举打好基础。
4、加强领导，强化措施，确保换届选举圆满完成。一是县委要牵头抓总，协调好人大、政协各套班子，县委主要领导要把主要精力放在换届上，把县乡同步换届作为今年的头等大事来抓。二要组建强有力的县乡换届领导机构。要层层建立换届选举领导小组，形成县、机关部门、乡镇各级齐心协力抓换届的工作格局。要统筹各部门力量，抽调一批政治思想素质好、法律观念强、对工作认真负责、有一定选举工作经验的人员组成换届选举工作小组。三要讲究方法，加强引导，努力加强调整方案人选的民意基础。要旗帜鲜明地宣传党的主张，认真贯彻执行领导班子建设的方针、政策和要求，把人事安排方案的形成过程，人事安排的理由，包括工作需要、结构要求、人选情况等向代表讲清楚，使代表了解组织提名的人选是按照《干部任用条例》和班子结构的要求，充分发扬民主的结果，以取得代表的理解与支持，引导代表正确看待干部，正确行使民主权利。四要完善党内选举制度。要推行党代表直选，由党员直接选举县党代表。要适当提高县乡党委委员差额选举的比例，积极探索扩大差额选举的范围，可以将乡镇差额选举由“两委”委员扩大到“两委”副书记。积极探索改革候选人提名方式，实行党代表提名与组织提名相结合。要注重党的领导方式的合法性，要在加强组织提名候选人的宣传和提高候选人的竞争力上下功夫，克服以各种方式压制代表行使民主权利来确保组织提名候选人当选的做法。五要严肃换届工作纪律。要严明党的政治纪律和组织人事纪律，把思想政治工作贯穿始终。要建立换届选举预警和处理机制，要抓苗头，对拉帮结派、拉票贿选等派别活动和非组织活动一经发现，要及时有力的进行查处，做到以一警百，净化选举环境。六要做到县乡换届与抓工作目标落实“两不误、两促进”。试行换届年半年一考核或每季一考核制度，实行领导干部重点项目承诺包干制，努力做到换届选举与工作目标落实两不误。