黄海洲:让最后贷款人负责宏观审慎监管

金融监管体制改革要注重责任、权益及工具相匹配, 但央行未必要主导微观性的监管，包括资本市场、保险市场等

记者 丁锋

频繁暴露的局部风险与疾风骤雨般的股灾，将各方对现行金融分业监管体制缺乏有效协调的诟病推至顶点。2015年11月，中国最高层首次在《“十三五”规划建议》中明确中国金融监管体制的改革方向为“统筹协调监管”，关于金融监管体制改革的讨论骤然升温。

目前为止，如何进行金融监管体制改革，大致可归结为三个方向：一是保持现有“一行三会”格局不变、在上面成立金融监管协调委员会；二是简单合并“三会”为国家金融监管总局；第三种方案介于两者之间，“央行 行为监管局”，即将“三会”的审慎监管职能并入中央银行，同时成立独立的行为监管局的模式，或是“央行 审慎监管局 行为监管局”模式。

经济学家、中金公司董事总经理黄海洲长期关注全球金融危机和全球金融监管的演进，倾向于第三个方向。在他看来，简单在“一行三会”上面“盖个帽子”的模式可能只是换汤不换药，有必要在组织架构方面进行一些实质性的调整。

黄海洲认为，在金融监管体制改革中，要注重责任、权益及工具的相匹配。央行离金融市场很近，有最后贷款人（Lender of Last Resort）工具，可以作为最后贷款人，同时就要赋予其相应的监管权力。

他山之石

财新记者：目前关于金融监管体制改革的三个方向，你更倾向于哪种方案？

黄海洲：在讨论这个事情之前，我想我们应该首先厘清世界上主要几个监管体系在危机前后的发展演进。脉落清晰后，答案会不言自明。

世界上第一个真正意义的中央银行是英格兰银行（Bank of England)。它之所以成为第一个中央银行，是因为它创造了一个重要功能，就是最后贷款人的角色。通过有效利用最后贷款人的角色、对银行间市场流动性的管理和对银行的有效监督，英国创造出第一个现代意义的资本市场体系。

在英格兰银行成为现代央行之前，金融系统时常发生银行挤兑和流动性危机，原因在于流动性管理的外部性——个体都按自己的需求进行流动性管理，缺少协调，以及流动性管理和协调工具缺失，缺少最后贷款人工具。之后，英国银行业挤兑减少，在2008年之前的150年内都没有发生挤兑，尽管期间经历了两次世界大战和几次大萧条。

美联储系统与欧洲央行系统（ECB系统）的金融监管系统演进也值得关注。但与英格兰银行相比，二者的历史均不长。

美国早期曾试图两次建立真正意义上的中央银行，但均以失败告终。在1913年美联储成立之前，美国虽然经济增长相当繁荣，但银行危机不断，造成的社会和经济代价也不小。美联储成立之后，尽管美国的金融市场总体运行不错，但按照国际货币基金组织的金融部门评估规划（FSAP），美国的金融监管制度并非世界楷模，不少是由于历史原因和相关部门长期扯皮造成的。正是由于相关部门长期扯皮，美国长期没有中央银行。但是，由于美国金融市场本身较为完善，又有世界第一大经济体和美元等方面的优势，美国监管虽然做得算不上楷模，但自美联储成立之后，美国金融市场总体运行不错。

2008年金融危机也暴露了美国监管体系的问题，危机后，美联储扩大了监管职权，负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构进行监管，同时对具有系统重要性的证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，并牵头制定更加严格的监管标准。

回顾ECB的简短历史，欧元区1999年成立的时候，只有货币政策统一，由统一的中央银行制定和执行，但是没有财政和金融监管统一，所以各国自扫门前雪。比如，意大利的银行出了问题，由意大利自己兜着，不能找ECB。这种现状有其独特的历史原因，因为欧元区并非一个有统一主权的国家。

2008年金融危机之后，ECB也在大力推进宏观审慎监管，直接介入各国的银行监管事务。2014年11月起，ECB直接监管欧元区和其他自愿加入欧洲银行业单一监管机制（SSM）的总资产大于300亿欧元或者总资产达到其所在国GDP 20%以上的系统重要性银行。

财新记者：刚刚提到英格兰银行，2008年金融危机后，北岩银行（Northern Rock）挤兑事件对英国金融监管的冲击还是挺大的。

黄海洲：是的，关于英格兰银行还有一个背景。早期英格兰银行在履行中央银行职能方面做得很不错，同时制定和执行货币政策及实施金融监管，2008年金融危机之前，英国银行业150年内都没有发生挤兑。1997年英国工党上台，给了英格兰银行独立性，但同时把英格兰银行对银行的监管权力拿走，成立了英国金融服务管理局（FSA）。因为当时觉得中央银行只需通过货币政策管理通胀预期即可，并不需要进行金融监管，监管的职能可以交由另外一个独立的机构。2008年次贷危机时，英国五大抵押贷款银行之一的北岩银行遭遇客户挤兑，处于倒闭边缘。这起事件打破了英国150年来无银行挤兑现象发生的光辉纪录，也让英国颜面尽失。

但这是谁惹的祸呢？一定意义上是戈登·布朗（Gordon Brown）。当工党上台时，布朗是英国财长，地位仅次于首相；金融危机期间，布朗为英国首相，虽然为了挽救全球金融体系也做出很多努力，但并未改动在他手上形成的英国监管体系。

直到保守党上台后，将FSA拆开，银行监管部分重新并入英格兰银行。2013年4月1日，新《金融服务法》生效，新的金融监管体制正式运行，其中包括：1、英格兰银行在内部成立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎管理，帮助央行维护和增强金融系统稳定这一法定目标。2、FPC下设审慎监管局（PRA），负责对吸收存款机构（包括银行、信用合作社等）、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管。3、金融行为局（FCA）负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者权益，同时接受FPC的指导和建议，对不受PRA监管的其他金融服务公司（如资产管理公司）进行审慎监管。

可以说，英国金融监管是走了一个弯路，银行监管部分先拆开来再并进去。

财新记者：上述全球金融监管体系变迁对中国金融监管体制改革的借鉴是什么？

黄海洲：我的基本感觉是，如果是参照全球体系，那么英国对我们有最相关的借鉴价值：英国既有全球性大银行，也有全球最为发达的金融市场；英国现在这套金融监管体系也符合现代金融体系设计，而且在这套体系形成的过程中，英国犯过大错误，吃过大苦头，但在危机后由新的执政党修正了错误。这些重要背景理解清楚之后，中国金融监管体制改革要走哪条路，答案就很清楚了。

总结来说，要有效利用中央银行最后贷款人角色，更有效地监管金融机构，更有效地维护和增强金融系统稳定性，更有效地应对和化解金融系统风险。美国金融监管在危机后一个重大改变，就是把重要性金融机构的监管主要划归于美联储。当然美国还有其他的协调机制，但美联储在系统监管方面起最重要的作用。从这个意义上来讲，如果要建造现代金融体系，那么对于重要性金融机构的监管，央行应该负起主要责任。

权责匹配

财新记者：看来你是倾向第三个方向。但这会涉及到机构之间比较大的调整，成本会不会很高？

黄海洲：我觉得，简单在“一行三会”上面“盖个帽子”，是换汤不换药。尤其是去年夏天股市波动期间，市场明显感觉相关部门之间的信息共享和协调等问题突出，有必要在组织架构方面进行一些实质性的调整。

我个人倾向于认为，关于资本市场里面微观层面的监管，中央银行似乎未必要主导。具体地说，可能比较好的调整方式是大体回到2002年之前的框架。2002年之前有证监会，但没有银监会和保监会。当然，现在保险业和银行业都做大了，里面微观的、产品类、小型机构类的监管内容或可以跟证券市场整合在一起，把宏观审慎监管部分跟央行进行整合。

财新记者：在金融监管体制改革的过程中，有哪些问题要特别注意？

黄海洲：我想最核心的一点，就是要注重责任、权力和工具相匹配，同时继续支持资本市场的发展。为什么要对金融监管体系做出调整，目的就是为了更有效地实施监管，更有效地防范和化解系统性风险。那么就有一个问题，谁有政策工具应对系统性风险、谁是最后贷款人、应该让谁去应对系统风险？很明显，央行离金融市场很近，有最后贷款人工具，可堪当维护和增强金融系统稳定的重任。但既然让其承担责任，就要赋予其相应的监管责任和权力。权力包括事前、事中、事后的监管。

财新记者：有很多国际先例可供借鉴，但中国金融市场也有自己的独特之处，在机构调整时也要做哪些相应考虑？

黄海洲：我觉得中国金融市场最突出的一个特点是资本市场不够发达。所以，要继续推进资本市场发展，而这一方面的职能可以留在央行外。就是说宏观审慎监管部分，央行起主导作用，但央行未必要主导微观性的监管，以及关于资本市场、保险市场、小微银行、信用社、信托等监管问题。

从央行的角度来说，要维系好的信誉。央行可能不希望看到，投资者股市赔钱或者买的保险出问题后，都要央行去投诉。所以，我也并不倾向于建议简单地把“三会”全部整合到央行去。

我们现在的金融监管体制改革，是跟时间赛跑。今年1月来，全球金融市场风高浪急，尤其是新兴市场国家的风险继续释放，不少投资者对国内信贷市场风险有相当的担忧。而一旦风险爆发，触发了对系统性风险的担忧，我们现行的金融监管构架将如何应对？

所以要尽快建立起一个有效的风险防范机制，让市场明白，如果起火的话，救火队在哪儿，救火队有工具、有责任、有权力，那么遇到火灾的时候市场就不会极度恐慌。救火队的存在和运行机制并不制约市场和经济发展。

金融系统的稳定性源自内生和外生：内生就是有好的机制——减少起火的可能、及时发现火苗和把火苗及时扑灭；外生就是良好的发展生态——机构做强、市场做大、经济做好。防火不能限制资本市场发展和经济增长，不能因为防火把森林砍掉，让小树、小草无法存活。只要有好的机制、内外协调一致，那么即使起火，也一定会及时发现和扑灭的；同时，也不会因为一味地防火而限制金融机构和资本市场的发展，制约经济增长，搞到水至清而无鱼。■