"渠成"为何不能"水到"
2004、2005两年,湖北荆门地区遭受了多年不遇的干旱,给农民造成了巨大损失。在构成旱灾的诸多因素中,最突出的是大中型水利设施在抗旱中不能有效发挥作用,这源于它面对的是高度分散的个体农户,无法解决与农户之间高昂的交易成本。那么,如何在大中型水利设施与高度分散的农户之间构建一个有效的中间组织,以解决农业灌溉的组织成本,是当前农田水利问题研究中急需受到重视的问题。
一边是泵站“卖水难”,一边是庄稼旱死
大碑湾泵站是湖北省大型电力提灌站之一,是荆门市水利骨干工程。工程于1976年10月动工兴建,历经三年完成。整个工程分三级,总装机28台套,总容量15150千瓦,灌区总面积600平方公里,覆盖9个乡镇一个农场,共150多个行政村。泵站从汉江引水,设计灌溉面积45.32万亩。泵站运行20余年来,在频率为75%的偏旱年分,年均灌溉面积为27.4万亩,亩均增产按250公斤计算,年均可增产粮食6850万公斤。在频率为85%的干旱年景,泵站年均灌溉面积34.5万亩,年均可增产粮食8625万公斤。至1998年,泵站累计运行近19万台时,向灌区农业供水近10亿立方米。
然而,泵站自1990年代中期后,便开始陷入一系列困境之中。一是水费征收困境。1985年以前,泵站抽水不收费。1980年后按方收费,政府指导价是0.007元/方,由村里报计划并负责收水费。但1998年粮食流通体制改革,将原先的“户卖村结”改为“户卖户结”后,泵站抽水后找老百姓收钱就十分困难了。2000-2001年泵站抽水后到各村去收水费,连车油费都未收回来。目前,老百姓共欠泵站水费240万元。而泵站连续多年未正常发过工资,每月只给职工发300元基本生活费。二是组织上的困境。虽然灌区范围内成立了农户用水协会,但名存实亡,老百姓不愿把钱交给用水协会。三是自然因素的困境。要维持泵站运转,泵站就要尽可能多抽水,但遇上丰水年,泵站运转减少,维持就很困难。
2004年,泵站为解决卖水难问题,与灌区内的部分村组达成承包抽水协议。参加的村组以计税面积为基数,泵站按计税面积的90%收取承包抽水费。起初落实的面积是4万亩,但最后交了钱的只有2万亩。每亩的承包费用确定为,灌区上游20元/亩,下游40元/亩,参与承包的村组每年4月份交一次钱,6月份小麦上市后再补齐。由于2004年属一般干旱年,泵站承包收入58万元,除掉27万元电费,基本上保本经营。但2005年泵站与这些村组再承包时却出现了一些问题。一是上下游农户对承包价格有异议,下游认为价格比上游多一倍,要求按方收费,但按方收费难以操作,且若按方收费,许多上游农户就不参与,他们可以捡漏水甚至偷水,上游不参与,下游也搞不成。而且从何处计量也是一个问题,在下游计量,泵站负担不起,在上游计量,农户承受不了;二是2004年末,有些参与承包的农户挖了堰塘,不再参与承包,导致2005年的承包面积比2004年减少了3000亩。由于2005年属特别干旱年,泵站收入48万元,但因运行时间长,电费花了34万元,导致泵站严重亏损。未参加承包的老百姓也遭了秧,如2004年参与承包的杨集村,因嫌承包费高而没有参与,1100多亩稻田全部干死,沙山村的许多稻田,因未参与承包,甚至连秧都未插上。
镇政府解决不了“抽水难”
泵站采用抽水承包的办法,出发点是要解决泵站与灌溉用户的组织成本,但农户却有自己的打算,即天旱时愿意搞承包,不旱的时候就不愿搞。面对如此理性的农户,泵站与农户就不可能达成承包协议。因为承包对市场化运作的泵站隐含了极高的风险,泵站希望旱年与不旱年相互调平,但理性的农户却不会这样考虑。
2005年,荆门地区遭受特大干旱,堰塘、小水库、季节性河流均已干枯,农户连下秧水都弄不到,唯一可以依靠的是大碑湾泵站。为了解决泵站抽水抗旱问题,镇里分管农业的副镇长熊志清主持召开了官桥、沙山、易集三村与大碑湾泵站抽水承包协调会。由于泵站功率大、抽水成本高,其最小的抽水单位至少必须是一个行政村,否则泵站无法开机。官桥、沙山、易集地处大碑湾泵站灌区,但泵站是市场化运作的水利设施,抽水必须先交水费。为了促成泵站给上述三村抽水,熊镇长召集三村的书记、主任、会计和受益组的代表开协调会,熊估计三村的受益面积不少于2000亩,按每亩50元,则能凑足泵站开机所需的10万元,但各村报上来的数字却只有500亩,让熊十分意外。熊在镇里分管农业近十年,对各村的情况十分熟悉,很清楚各村、各组都在隐瞒实际受益面积,如沙山村有一小组只报了12亩,而实际受益面积超过120亩。由于人多嘴杂,熊让小组代表先离会,留下书记、主任、会计继续协调,但仍未能协调成功。
大旱之年,由镇政府出面召集三村的有关人员来协商抽水,首先是基于政府的责任。虽然税费改革后,政府不再找农户收税费,但作为地方管理者,它不能眼看着因为人为原因而导致农业减产。在农民的观念中,灾难面前政府是不能袖手旁观的,更何况原先的农业用水都是由政府来管的,现在如何能不管?因此,政府并没有因为不向农民收税而从农民的观念中消失。从政府角度来看,由于人为原因造成的旱灾所引发的农民的怨恨情绪可能造成地方社会的不稳定,严重者可能导致上访人数的增加,这将直接引起上级政府的不满,增加地方政府的管理压力。
泵站是一个市场化主体,必须按市场方式运行,它不太会理会基层政府对它施加的行政压力。且泵站是一个大型水利设施,运行成本高,无法面对单位太小的用户,因为没有谁会为它分担额外的经营成本,因此,泵站坚持先交钱,后抽水的原则,是其生存的需要。镇政府希望通过协调,搭起泵站为三村抽水的桥梁,消除旱灾威胁,是基于政府的责任要求,但政府在分散的农户面前却如此无能为力,的确让人倍感遗憾。
基层政府未能协调好泵站与三村的供水关系,反映了税费改革后乡村社会的诸多治理困境及基层政府在其中的尴尬角色与地位。一方面是市场化运作的大中型水利设施如何与分散化的农户相衔接,这一问题在税费改革后表现得尤其突出。税费改革前,乡村组织通过统筹共同生产费,充当了市场化的水利管理单位与分散农户之间的纽带,农业遭受人为旱灾的可能性极低。但是,由于乡村两级税费任务重及开支压力大,乡村组织经常超额收取共同生产费或挪用共同生产费,导致农民负担加重,共同生产费被明文取消。禁止了乡村两级统筹共同生产费,也就意味着原先属于共同生产的某些生产事务个体化了,即原先通过乡村组织维系的共同生产模式转化为农户在自愿基础上的合作。这将提出一系列问题,如谁来组织?如何克服搭便车行为?什么样的成本分摊方案能被接受?等等,任何一个问题上的矛盾都将导致合作抽水无法进行。
用水者协会也枉然
市场化运作的泵站与理性化的农户在供水关系上的断裂突显了当前农业灌溉的组织难题。这一组织难题是由水利体制的市场化改革与国家及乡村组织退出农田水利的组织与管理共同促成的。
从水利体制的市场化改革来看,基本思路是由上往下放、由政府管理推向社会,由公益性、准公益性向企业化转变。大碑湾泵站原归荆门市管,是全市三个副处级水利单位之一。1999年市政府决定,自2000年泵站整体移交沙洋县管理。泵站划归县管至今,由于以下原因,一直无法确定泵站的性质。一是泵站是大型水利设施,是全县农业灌溉的骨干工程,任何改革都必须慎重;二是按文件规定,泵站应有180人编制,现有130多人,若定性为企业,则需要减人,减人就要补发拖欠的工资,目前已拖欠职工工资400多万元;若定性为准公益性单位,县财政就必须增加对泵站的投入,无论哪个方向,县里都没有这个财政能力。
目前泵站之所以还能勉强维持,源于泵站被湖北省列为更新改造项目,每年200万元,连续三年,虽然到位资金不足,但每年都能到一部分,使泵站职工有事可做,并挣到工资;县财政每年拨款30万元,用于泵站职工的生活费;另外,泵站每年抽水还有20万元的收入,但这几个方面都极不稳定。由于难以明确泵站的性质,泵站只好按原有的机制运行,但无论是泵站所处的水利体制还是泵站所面对的乡村社会都已经发生了巨大变化,这就导致了泵站无所适从,处境尴尬。
国家及乡村组织退出农田水利的组织与管理是以水利体制和农业灌溉市场化为前提的。其策略是“谁受益、谁负担”。这一转变隐含的理论前提是将农业用水市场化、私人化。市场化改革可以轻而易举地将水利设施转变为水资源市场中的供水方,但买方即高度分散的农户如何与供水方对接却是一个大问题。虽然从1990年代开始,水利部就提倡组建农户用水者协会以实现农户与水利设施的对接,但许多地方的农户用水者协会并未起到这个作用。
2000年,大碑湾泵站为加强灌区工程的建设与管理,完善用水制度,实施了一系列改革,其中重点之一是在灌区依水文单位组织用水者协会,即同一条渠道灌区属于同一个协会。泵站经过勘探与调查,确定了九个农民用水者协会,并赋予协会调水、调节水事纠纷等五项职责。然而,改革根本无法推行。如灌区实行计划用水,由用水者协会向泵站提出用水计划,用水者协会可以申请用水量却无法预先收到农户的水费,交不上水费,泵站便不会开机。至于组织资金和劳力负责维修渠系,更是毫无可能。最终,这一方案只是停留在纸上。
农户用水者协会不能成为大中型水利设施与分散的农户之间的中间组织,源于它没有能力解决农民的组织难题。一是在现有的灌溉条件下,它无法排除搭便车者;二是无论由水利设施出面还是乡村组织出面,均无法确立农户用水者协会的权威性,因为它原本就是一个自愿组织,不具备强制性;三是它并不能理想性地获得用水户的信任。
当前,作为水利体制的市场化改革与国家及乡村组织退出农田水利的组织与管理的后果,是税费改革后农田水利建设的小微型化。如荆门地区的农户投入巨资挖机井、推堰塘。这一现象是农民自身无法解决组织成本所必然导致的结果。让人担心的是,农田水利建设的小微型化并不能解决抗旱问题,且将进一步切断农户与大中型水利设施之间的用水依赖关系,从而可能增加农业遭受旱灾的威胁。
探索新的水利组织形式
解决农民的灌溉难题,核心是要解决大中型水利设施与高度分散的农户之间的衔接难题,因此,必须从国家、乡村组织、水利设施、个体农户四个方面来探讨均衡的组织成本分摊模式。
泵站是特殊的水利设施,它与大中型水库不同。水库可以兼搞养殖,有一定的自我维持能力,而泵站只有抽水才可能有收入。同时,在如荆门这样的低丘陵地区,泵站是最为普遍和重要的水利设施,直接关系到农业生产安全,因此,必须由县乡水利部门来管理,不能进行市场化改制,而应将设计灌溉面积在1万亩以上的泵站确定为准公益性单位。政府可通过设立泵站管理、维护专项资金,作为大中型泵站的抗旱保证金划转给泵站,以解决人员工资和日常维护。二是统筹灌溉保证金。当前,“两补”直接发放到农户,农户得到一定的实惠,但资金使用效率低,农户因为不能合作灌溉而增加的生产成本大大超过“两补”数额,若将用于“两补”的一部分划转给县乡水利部门管理,既可解决灌溉中的组织难题,也有利于大中型水利设施真正发挥作用。以大碑湾泵站为例,泵站设计灌溉能力45.32万亩,目前实际灌溉14万亩,只要每亩有10元保证金,加上抗旱时按成本价收水费,一年有100多万元收入,泵站经营有保障,也能确保灌区内农民的用水安全。三是灌区内由乡镇水利部门、泵站和受益村委会共同组建灌区委员会,各村以小组为单位组建用水协会,由小组长担任会长,接受灌区委员会的指导与管理。一般而言,设计灌溉面积在1万亩以上的泵站是县乡范围内的水利骨干工程,它至少跨越数个行政村,因此,中间组织的构建就必须有基层政府的参与,作为市场化运作的泵站并没有整合数个行政村的能力。由基层政府参与的中间组织,不仅可以协调泵站与农户之间的摩擦,而且还能形成灌区水利设施维护上的合作机制,如在渠系维护上,形成干、支渠由泵站管理、维护,分渠以下由镇、村管理、维护的合作模式。
显然,这种思路的操作必须对现有的某些政策进行一定的调整。从实质上说,这种调整是对当下农村的真实把握,是对已有政策的修改、补充与完善。
(作者单位:华中师范大学中国农村问题研究中心)
(本文编辑 杜珂)
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渠甲制
传统时代农民的合作,是建立在儒家所谓“亲亲”的理念之上的,基本上是按亲缘和地缘规定的亲近程度,决定合作的深度。
在传统时代,超越熟人圈的合作可不可以进行?答案显然是肯定的,但前提必须存在精英的介入。如山西某些水渠的灌区,曾经出现过渠甲制形式的灌溉合作。在这些地区,水渠灌溉是农业的生命线,但一条水渠,往往是跨越多个村庄的,而且必有上游下游之分,当枯水的时节,如果上下游不能通力合作的话,不可避免要出现纠纷和冲突,在恶化的时候往往会让大家都用不成水,甚至闹出人命。渠甲制就是灌区村庄以上层次的合作机制,渠甲机构负责灌区的灌溉安排,既有详细的灌溉规则,又有特殊的灌溉仪式。渠甲体制,通过每年的开闸仪式强化合作意识,通过规则协调灌区的行动,常设的渠甲机构经常调解各村庄的灌溉纠纷。有关的地方志告诉我们,渠甲的建立是各村的乡绅出面合作的结果,先有乡绅之间的协调联合,而后有各村村民之间的合作。