1954年人民法院组织法起草过程

1954年《人民法院组织法》的起草经过

王怀安口述 张向阳采访整理 在进入新世纪的2007年1月，我对原最高人民法院副院长、我国司法界元老王怀安同志，就1954年人民法院组织法的起草工作进行了专门采访。王老以这部法律起草人的身份，追忆往事，总结经验，展望未来，侃侃而谈，向我们展示了一幅人民法院发展历史的画卷。

张：1954年的人民法院组织法是一部重要法律，您是参加起草工作的仅存的长寿老人。请您谈一谈起草人民法院组织法的历史背景。

王：这要从新民主主义革命谈起。中国共产党领导的新民主主义革命，要打到的帝国主义、封建主义和官僚主义的总代表蒋家王朝。长期以来，蒋家王朝实行法西斯独裁专政和剿共政策。中国共产党不得不领导人民武装起来，以武装的革命反对武装的反革命。所以，在新民主主义革命时期，武装斗争始终是第一位的。当时，在各个革命根据地都建立了司法机构，开展司法工作，但是不占主要地位。1949年新中国建立后，为了清除三大敌人的残余势力，1950年当领导人民进行了土地改革和镇压反革命运动；1952年开展了‚三反、五反‛运动。这些都是全国性（不含西藏地区）的大规模的群众运动。群众运动的特点是主要依靠群众的直接行动而不依靠法律。运动中制定的《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》，都是为运动服务的纲领性条例。运动后期，为了处理不法地主、反革命分子和不法资本家，在中国各级党委的直接领导下，临时抽调一些人员组成了人民法庭。土改人民法庭主要有土改工作队队员组成；镇反人民法庭主要有镇反办公室人员组成；三反、五反人民法庭主要由各单位打虎队（贪污分子当时被称为‚老虎‛）队员组成。人民法庭主要根据运动揭发的材料进行审判，完成任务以后就解散了。总之，这几次运动中的案件主要是运用群众运动的方式解决的。

人民法院的建立有个过程。1949年10月1日中央人民政府任命沈钧儒为最高人民法院院长，组建最高人民法院，于十一月一日正式办公。从1950年至1953年，除西藏地区外，全国各地先后建立县级、省级人民法院。依照1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》，设立了刑事、民事审判庭、审判委员会和行政部门；建立了公开审判、陪审、合议等项司法制度，基本省实行三级两审制。在土改、镇反、三反、五反等群众运动中，各地人民法院初建，干部很少，只能抽出很少审判人员参与人民法庭审判案件。总之，当时的各级人民法院虽然初具雏型，还无力承担运动中的所有案件。

1953年，全国性的民主改革的政治运动暂时告一段落，国家进入了有计划的经济建设时期，把加强人民民主法制建设提上了工作日程。中共中央决定，起草宪法和人民法院组织等五个法律，要求各个法的起草工作同时启动。这就是人民法院组织法起草工作的历史背景。

张：请您谈一谈人民法院组织的起草经过。

王：人民法院组织有最高人民法院和司法部负责起草。中央政法党组指定了三个人：李木庵（中央司法部副部长，清末京师法律专门学堂毕业，曾任陕

甘宁边区高等法院院长）、贾潜（最高人民法院委员、刑庭庭长，北京朝阳法学院法律专业毕业，曾任冀鲁豫边区高等法院院长，华北人民政府司法部副部长）、王怀安（最高人民法院委员、中央司法部办公厅主任、四川大学法学专业肄业，曾任陕甘宁边区高等法院推事、东北人民政府司法部秘书长）组成三人小组负责起草工作。李长庵任组长。起草的根据有三：一是正在起草的宪法草案；二是从土地革命时期以来革命根据地的司法经验；三是世界各国的法制资料。起草时，把各国的法制资料拿来加以比较，主要是参考苏联的。初稿由我们三人亲自动手分工撰写，经过反复修改，初稿起草出来以后，送给彭真和董老。在颐和园，由彭真主持，各委、院、部负责人陶希晋、魏文伯、张苏等人参加讨论修改，起草小组的贾潜和我修改过来，历时一个月才算完稿。这一稿报送党中央和毛主席。毛主席看了以后表示满意，认为‚熨熨贴贴‛，用现在的语言来说就是符合中国国情。这一稿经过中共中央通过后，1954年9月提交第一届全国人民代表大会第一次会议正式通过。

张：请您谈一谈1954年人民法院组织法的基本内容是什么？

王：人民法院组织法的基本内容有六个方面：

（一）司法原则：审判权由人民法院统一行使：人民法院独立进行审判，只服从法律；一切公民在适用法律上一律平等；民族平等的原则。当时把这些原则写入宪法和人民法院组织法，不仅具有现实意义，而且具有长远的历史意义。

（二）人民法院的性质和任务：人民法院是国家的审判机关。它的任务是审判刑事案件和民事案件，通过审判活动惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷；用它的全部活动教育公民忠于祖国，自觉地遵守法律。

（三）人民法院的体制：过去，最高人民法院由中央人民政府委员会领导；地方各级人民法院由同级人民政府领导。按照宪法和人民法院组织法的规定，人民法院不再是同级人民政府的下属部门，它与国务院（及地方人民政府）、人民检察院一样，有全国和地方各级人民代表大会产生，向他负责并报告工作。这样规定，加强了人民法院的地位。

（四）人民法院的设臵、审级及内部机构：人民法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院共四级，四级法院各有职责。另外还有专门人民法院。人民法院实行两审终审制。各级人民法院设刑事审判和民事审判庭，在必要时可以设其他审判庭。这些规定，体现了便利人民诉讼的原则。

（五）各项审判制度：公开审判、陪审、合议、辩护、回避和审判委员会制度。还规定了上诉和审判监督制度，体现有错必纠的原则；规定了死刑复核制度，体现了慎用死刑和少杀政策。董老后来说：‚宪法和人民法院组织所规定的各项制度，其共同的是保证案件的正确审判。‛

（六）人民法院的审判人员和其他人员：这里规定了年满二十三岁由选举权和被选举权的公民才能当官，才能当人民陪审员。

1954年人民法院组织法的起草和制定，总结了人民司法工作经验，吸收了外国的先进经验，吸收了现代司法理念和原则，是一部好法律。

张：请您谈一谈人民法院组织法的实施和命运。

王：1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次选举董必武担任最高人民法院院长。董老到任以后，首先抓的第一件事是贯彻人民法院组织法。为此，董老做了四件事。

其一，1954年11月，最高人民法院、司法部联合召开学习和贯彻人民法院组织法座谈会。董老在座谈会上讲话，强调两点：一是人民法院组织法的基本精神是便利人民；二是过去各地人民法院处理过不少案件，是有成绩的，其中有错判，我们要防止错判，就必须建立各种制度来保证。他对各项审判制度所了精辟的讲解。座谈会确定了‚由上而下，层层带头，点面结合，积极推行‛的方针。

其二，大力改善人民法院的审判作风。1955年5月，最高人民法院、司法部召开司法座谈会，学习和贯彻中共中央关于改善司法机关审判作风的指示，检查和深入实施人民法院组织法。座谈会确定可改善人民法院审判作风的五项措施。为了教育审判人员改善审判作风，董老选择了《聊斋志异》中《折狱》的故事，与1956年2月8日亲笔写了一段题词：‚重证据不轻信口供是我们人民审判院进行审判必须遵守的原则。但仅仅遵守这一原则是不够的，人民审判员还必须从案件的各个侧面观察，找出它们之间的关系和发展，才能作出比较客观的判断；最忌的是粗枝大叶，漫不经心。这里选择的聊斋有一篇折狱后面采了费祎祉先生几句话很好，费先生说，‘事情没有什么难办的，总之，要随处留心观察就得了。’‘随处留心观察’便是绝大本领。‛当时，在各地人民法院的大多数审判人员的思想作风是严肃认真的，实事求是的，在有些审判人员中存在着先入为主、偏听偏信、主观臆断、轻信口供、不重证据、粗糙草率甚至到刑讯逼供的错误思想作风，以致有的地方法院不断发生错判案件，对深入实施人民法院组织法，提高办案质量，妨碍较大。董老的题词，贯穿着辩证唯物主义的思想，强调办案要从各个侧面随处留心观察，要注重证据，可谓切中要害。‚文革‛十年以后，董老的题词重新刊登在最高人民法院机关刊物《人民司法》1981年第4期上，发给全国各级人民法院供审判人员学习。

其三，1955年5月，遵照中共中央的指示，在祖国大陆（不含西藏地区）开展肃清反革命分子的活动。同年5月，最高人民法院、司法部联合召开司法座谈会。董老与各省、市、自治区高级法院院长作了长篇谈话。他主张，在肃反运动中要贯彻实施人民法院组织法。他说：‚镇压反革命运动与执行人民法院组织法有没有矛盾？没有矛盾。有人说执行人民法院组织法镇反就会不及时了，这种看法不对。这次镇压反革命运动就是要依照法院组织法去做，不会因此就不及时了。……法院应当抓紧两头，中间放松点，就是说一方面抓紧查清楚是不是反革命，防止抓错了。另一方面抓紧弄清该杀不该杀，以免杀得不适当，引起群众不满，难以挽回影响。留着脑袋问题就不大。只要两头抓，案件数量不会太大，就是多费点时间，还不太要紧。搞得好了，既可以少出乱子，又能够争取及时处理。‛司法座谈会确定，肃反审判工作要达到‚正确、合法、及时‛的要求。座谈会后，各地人民法院在各地党委的领导下，投入肃反审判工作。但是，人民法院组织法的实施遇到了阻力，有些地方破除了公检法三机关分工负责，互相制约的程序，取消了或者简化了公开审判、陪审、合议、辩护等项审判制度，认为这些程序和制度‚束缚手脚‛，而实行‚联合办案‛。正如董老所说：‚我们有些时候超乎正常，如在镇反工作中，有些地方就是公安、法院、检察院共同成立办公室，公安主办，检查员批准逮捕，法院出判决，一个会议就决定了。说明过去在运动中办案有些是很草率的，对这种情形我们正在极力纠正。‛

其四，1955年2月，在董老的倡议和领导下，最高人民法院启动了总结各地人民法院现行的诉讼程序经验的工作。董老说：各司人民法院在诉讼程序方

面都有自己的丰富经验，总结起来，求得大体一致，并且略加提高，使之接近于人民法院组织法的要求。这对于改进各地人民法院的审判工作具有最普遍的意义。 在马锡副院长的具体主持下组成工作班子，从深入调查搜集资料入手，经过分析总结，略加提高，先后写出了《关于北京、天津、上海等十四个大城市高、中级人民法院刑事案件年审理程序的初步总结（草稿）》、《关于北京、天津、上海等十三个大城市高、中级人民法院民事案件年审理程序的初步总结（草稿）》和《各级人民法院刑、民事案件审判程序总结（草稿）》。三个总结先后经过最高人民法院审判委员会审议通过，与1955年8月和1956年先后印发各级人民法院参酌试行。这次总结工作是贯彻实施人民法院组织法的重大工程。

应当说，从1954年到1956年，全国各级人民法院贯彻实施人民法院组织法取得了很大成绩，使各级人民法院初步走上了法制的轨道。

1956年9月，中国共产党八大召开。八大确定了扩大人民民主，加强法制建设的方针。董老在八大的发言中提出：‚党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为，依法办事是我们进一步加强人民民主法制的中心环节‛。‚依法办事有两个方面的意义：其一，必须有法可依。……其二，有法必依。‛人们普遍认为，国家法制建设的总的形势是可喜的。 可是，从1957年6月起，风云突变。7月，毛泽东主席的文章《一九五七年夏季的形势》发表，改变了地方各级人民法院的地位——地方各级人民法院依然是统计人民政府的下属部门（法律上没有照此修改）。在疾风暴雨的反右派运动中，宪法和人民法院组织法规定的司法原则遭到了错误的批判。这主要是：把‚人民法院独立进行审判，只服从法律‛批判为‚反对党的领导‛‚以法抗党‛；把根据人民法院组织法的规定，主张人民法院既有对敌专政的职能，又有保护人民民主的职能，即审判刑事案件、有审判民事案件，通过审判活动教育公民遵守法律的任务，批判为‚妄图改变人民法院的专政职能‛，‚篡改人民法院的性质‛；把主张‚遵守法制，严格依法办事‛，批判为‚法律至上‛的资产阶级法律观点；把对1955年的肃反运动审判工作中发生的缺点错误提出一些正确意见，批判为‚攻击肃反，反对无产阶级专政‛等等。人民法院组织法遭此厄运，从此一蹶不振。直到1966年‚文化大革命‛中，根据宪法产生的国家主席也被打倒，‚砸烂公检法‛后，在全国范围内各级人民法院变成各级公安机关军管会下属的‚审判组‛。宪法和人民法院组织法都被彻底践踏了。 ‚文化大革命‛末期，全国各级人民法院逐步恢复组织机构和审判工作。1978年12月，党的十一届三中全会确定了发展社会主义民主，加强社会主义法制的方针.1979年第五届全国人大第二次会议通过了修改后的人民法院组织法，人民法院组织法的实施得以重新提起，1983年9月2日第六届全国人民代表大会第二次会议对本法作出了修改。近二十年来，人民法院组织法的实施取得了一些成绩，有目共睹，但是并不尽人意，例如人民法院独立审判的原则至今仍难以实施。1977年党的十五大确定了依法治国的基本方略，1999年又写入了宪法。2002年党的十六大提出，在建设社会主义物质文明和精神文明的同时，建设社会主义政治文明，把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来，还提出了‚推进司法体制改革‛的任务。2006年10月31日第十届全国人民大会常务委员会第二十四次会议对本法第十三条关于死刑复核问题的规定作了修改并对条款顺作了调整。在这样的形势下，人民法院组织法的实施也在与

时俱进。瞻望前景，又人治到法治是人类社会发展的必然趋势，我是充满信心和期待的。

作者简介：

王怀安

原最高人民法院庭长、副院长、顾问。现兼任中国法学会董必武法学思想研究会副会长。