第一讲公共政策的概念

第一讲 公共政策的概念、本质及学科的发展、研究范式和方法

自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”

一、对公共政策概念多样性的理解

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：

（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（Paul Appleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。 （2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A. Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

（3）托马斯·戴伊（Tomas R. Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的

（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：

首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包

括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。

其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。

最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。

综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（Thomas Kuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于„不可共量性‟(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立

完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。

二、公共政策学科发展的历史

1938年 巴纳德 现代管理理论之父（管理的三个发展阶段及其代表人物） 《经理人员的职能》（中国社会科学出版社1997年版），巴纳德认为，组织理论不是要就组织成员的操作活动（如工头下达指标、市长公布决议等），而是要研究决策活动——做决策的过程。这是决策一次首次出现在管理理论中，由此揭开了决策研究的序幕。巴纳德这一思想，当时并未引起人们的重视，在他之后的相当一段时间内，管理中有关决策问题的研究并未取得多大进展。

1947年，赫伯特.西蒙 《Aaministrative Behavior:A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations》多种翻译

本书包括两个方面的内容，首先是“有限理性”和“满意解”，其次是决策过程理论。西蒙提出，现实生活中个人和组织的决策需要一定程度的主观判断，这种判断是在有限理性的条件下进行的。理想中的完全理性会导致人们寻求决策的最优解，而现实生活中的有限理性则导致人们寻求满意解。西蒙将组织内部的活动分为经常性和非经常性活动两类，前者的决策为程序化决策，后者的决策为非程序化决策。所有的程序化决策过程都可以概括为：界定问题、明确目标、寻找为达到目标的可供选择的各种方案、比较并评价这些方案、做出决策、在决策中进行检查和控制，以保证目标的实现。

·1958年，西蒙与马奇合作出版《组织》，又进一步提出了有关决策理论的四个问题，即令人满意的准则、冲突、协调和创新。

·1960年前后，西蒙在纽约大学作了有关决策问题的一系列讲座。出版《管理决策新科学》。

西蒙对现代管理理论的贡献

西蒙的出走

第一，把管理中的决策这一重要环节突出出来，并提出了一套系统的决策理论，开创了管理理论发展的新时代。

第二，西蒙一改过去对管理进行静态研究的研究方法，提出要对决策过程作动态的考察，这是管理理论研究方法上的一次重大变革。

第三，西蒙指出用“满意准则”代替“最优准则”，强调其实用性，从而使决策理论与决策实践更加接近。

瑞典皇家学院在授予西蒙诺贝尔经济学奖时，对西蒙的决策理论给予高度的评价，指出西蒙对经济组织内的决策程序进行了开创性的研究。对西蒙的评价：见丁煌老师《西方行政学説史》P213-214

1951年 拉斯韦尔、勒那《政策科学：范围和方法的最近发展》 政策科学运动

1959年 林德布罗姆 《渐进调适的科学》

1968-1971 叶海卡.德罗尔 政策科学三部曲 《公共政策制定的再审查》、《政策科学构想》、《政策科学探索》 1986 《逆境中的政策制定》

1973 普瑞斯曼和威尔达夫斯基 对美国联邦政府旨在创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划 ”执行的跟踪研究写出了报告《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》，指出奥克兰计划并未向政策制定者所设想的那样被执行的，它并未取得预定的目标，问题就出在执行的方式上，尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了七八十年代的“执行运动”的兴起。

九十年代以来的后现代公共政策理论

如金登的 多源流理论 支持联盟框架

三、范式

范式

美国著名科学史家、科学哲学家托马斯.库恩在其名著《科学革命的结构》一书，首次从学术的角度提出了“科学范式”这一概念。库恩指出,在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理念和基本价值判断。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用在于其假设可以更全面、更准确地反应客观现实世界。库恩还认为，在一段时间内，科学界被一个流行的范式所控制，那个范式代表科学界的世界观，它是指导和解决问题、数据和理论的选择——直到另一个范式将其取代。库恩将一个范式取代另一个范式的过程叫范式革命，或者范式转换。范式为科学研究提供了特定模式，是学界内大部分人认同和遵从的一套规则体系，包括学科术语、理论假设、方法预设、操作规则、思维习惯、价值逻辑等。

政策科学的研究范式

1.拉斯韦尔-德罗尔传统。政策科学范式

拉斯韦尔：“民主的政策科学”

拉斯威尔相信，政策科学可以超越社会科学的零碎的专门化建立起一门全新的、统一的社会科学。

拉斯威尔提出了政策科学的六个假设:(l)政策科学是关于民主主义的学问。由于公共政策涉及个人的选择问题，它必须以民主的体制为前提，因此，是一门“民主的政策科学”;(2)政策科学的析学基础是实证主义的方法论。拉斯威尔认为政策科学应该追求政策的“合理性”，使用数学“公式”和实证性“数据”，是一门用科学的方法论进行分析研究的学问;( 3)政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。政策分析必须建立在历史背景和情景的基础上;}4)政策科学具有跨学科的特性，是一门多学科共同合作研究的学问;} 5)政策科学是一门必须由政府官员参与共同研究的学问;( 6)政策科学是一门具有“发展建构”理论的学问。

从拉斯威尔的上述主张中，我们不难看出政策科学这门崭新的学科体系的宏大抱负。在拉斯威尔宏大学科体系的建构和设想在中，科学与民主行为主义与人本主义、实证研究和规范研究、定量分析和定性分析都是同等重要的，最终行为主义将服务于人本主义、科学将服务于民主。通过学科间的整合，把有关政策过程的知识与政策过程中的知识相匀_结合起来，关注效率但最终的目标是实现民主。政策科学最终将真正发展成为一门不折不扣的“民主的政策科学”。

德罗尔:政策科学的十四项假设（陈振明书P9）

政策分析范式：

从林德布罗姆开始