关于我国社会组织双重管理体制改革的探索与思考

　　摘要：对于社会组织，我国形成了以双重管理为核心的管理体制。这种双重管理体制影响和制约了社会组织的发展和壮大，为此一些地方政府进行了改革创新。该文对各地政府创新实践进行了回顾和比较，最后进行了综合评价并提出了相关建议。

　　关键词：社会组织 双重管理体制 改革创新

　　

　　社会组织是独立于政府和市场之外的第三方力量，其发展壮大有利于减轻政府的负担，对维护社会稳定和构建社会主义和谐社会也有积极的推动作用。然而，我国当前对社会组织实行双重管理体制，其严重地束缚了社会组织功能的发挥。随着中国政治和经济体制改革的推进和现代化公民社会目标的确立，改革社会组织管理体制势在必行。

　　一、 现行的双重管理体制及其困境

　　现行的双重管理体制确立于1989年国务院颁发的《社会团体登记管理条例》，其规定社会组织的成立和运行必须接受业务主管单位和登记管理机关的双重管理。在该种体制下，如果成立一家社会组织，创始人首先必须找到相对应的政府部门作为其业务主管单位，然后才能到当地的登记管理机关――民政部门登记，同时业务主管单位对社会组织拥有广泛的管理权限和管理责任[1]。

　　双重管理体制是在整个社会发育极不完善的情况下建立的，它在成立初期适应了我国社会发展需要，保证了社会组织的质量和正确发展方向，但是，近年来国内外社会环境发生了明显的变化：一方面我国政治民主化改革不断深化，迫切要求放宽对民间力量的管制，积极培育社会力量；另一方面，从全球角度来看，随着中国加入WTO和全球化进程加速，我国社会组织与西方发达国家的非政府组织交流合作日益频繁，在学习其先进的管理经验之时，也深刻认识到了自身的不足。在该种情况下，双重管理体制显得落后且不合时宜，其罪魁祸首就是政社不分，社会组织实际扮演了“二政府”的角色[2]。今日的双重管理体制，不仅饱受西方国家的批评，国内学者也纷纷对其提出了质疑，甚至惊呼“第三部门失灵”。

　　二、 各地改革双重管理体制的探索

　　旧的双重管理体制不再适应时代的发展要求，因此需要一种新的管理体制取而代之。当前，许多地区针对改革双重管理体制进行了积极的探索。

　　(一) 从改革的地域来看

　　1. 北京：首推“枢纽型”社会组织

　　2009年三月，北京市委社会工委表示，将社会组织管理逐步实现政社分开，管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位，逐步实现社会组织在人，财，物等方面彻底分开，而授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，对同性质，同类别，同领域的社会组织进行分类管理，不断促进自我管理，自主发展。

　　四月份，北京市社会建设工作领导小组已经正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，对同性质，同类别，同领域的社会组织进行分类管理[3]。根据建设“枢纽型”社会组织工作体系的基本要求，今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织设立申请，其主管的社会组织也将逐步脱钩，并交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。

　　2. 深圳：三个半步走战略

　　作为全国改革开放的排头兵和试验田，深圳在社会体制改革方面一直走在全国最前沿。为了改变运行20多年的双重管理体制，深圳选择敏感系数低，风险较小领域的行业协会作为突破口，逐步建立起社会组织直接由民政部门登记的管理体制。为此，深圳选择了三步走战略。2004年迈出了第一个半步：成立了行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责。各行业协会的人，财，物与政府部门全面脱钩，行业协会真正拥有独立的社团法人地位。当年, 75个党政机关和事业单位的2 1 名公职人员全部辞去在各行业协会，商会的职务，深圳的行业协会在全国最早实现了民间化[4]；2006年深圳迈出了第二个半步：撤销了行业协会服务署，成立了民政局下属的民间组织管理局，统一履行登记，监管，规范，协调和服务等职能。如此一来，行业协会实现了由行业协会直接登记的管理体制，但当时的改革仅限于行业协会；2008年九月第三个半步：将无主管直接在民政部门登记的范围扩大, 对工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织实行由民政部门直接登记。

　　3. 成都锦江区：登记备案双轨制

　　2009年12月初成都市出台了《促进社会组织发展的意见》，锦江区先行一步，试验“孵化器模式”――实行登记备案双轨制：对暂不符合审批登记条件的社会组织，尤其是重点培育的公益服务类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权五类社会组织，只需在所在街道社区备案，即可享有开展“合法”活动的身份，通过活动“孵化”成长到符合条件后即可登记注册。同时，对于社会发展迫切需要且主要在社区开展活动的社会组织只需向社区居委会提出申请，由街道办事处审核并备案即可。

　　(二) 从监管主体来看

　　1. 一元模式

　　所谓一元模式就是社会组织无需业务主管单位，直接向民政部门登记，社会组织和业务主管单位改为业务指导关系，目前主要为广东地区所采用，故有的学者又称之为“广东模式”。如广东省在2006年率先在全国取消了业务主管单位，统一由民政部门行使行业协会的登记和管理职能。深圳在2008年迈出了第三个半步走之后，成为一元模式最典型的代表。该种模式对现行的双重管理体制改革最为彻底，因而能充分反映社会组织的民间性和志愿性。

　　2. 新二元模式

　　这是一种过渡的模式，即政府部门不直接充当业务主管单位，而是通过边缘政府部门（如：工商联）作为社会组织的业务主管单位，其负责社会组织的监督，管理事务。深圳迈出的第一个半步属于新二元模式。深圳市在2004 年6 月成立了市政府直管的行业协会服务署，承担行业协会申请成立的登记前审核工作。该机构作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的过渡性工作部门，负责行业协会民间化的组织、协调和相关政策制定；对申请筹备行业协会出具意见，履行行业协会（限于从事货物贸易、服务贸易的经营单位组成的行业协会）业务主管单位的职能。在该种体制下，原来的登记管理部门、行业业务主管部门的双重管理就转变为登记管理部门、行业协会服务署的“新二元”管理，原先散落在各业务主管部门的职能改由行业协会服务署统一行使。

　　3. 三元模式

　　和新二元模式一样，三元模式也是一种过渡模式，但其需要受到来自三方部门的共同监督和管理。2002 年1 月，上海市成立了行业协会发展署。行业协会的业务主管部门细分为协会主管部门和行业业务主管部门：行业业务指导职能继续由行政主管部门承担，而行业协会业务管理职能则改由市行业协会发展署承担，从而将原来的登记管理部门、行业业务主管部门的双重管理，转变为登记管理部门、行业协会发展署和业务主管部门的“三元”管理体制。

　　三、 关于双重管理体制改革的思考

　　(一) 改革的特点分析

　　首先，从地区分布来看，改革主要集中在全国的一线城市，尤其是东部经济发达地区，并未在全国遍地开花。如首推“枢纽型社会组织”的北京和率先对三类社会组织取消双重管理体制的深圳都属于东部地区。一方面，东部沿海是我国改革开放最早的地区，经济相对发达，改革有充足的财政基础。另一方面，东部沿海是我国政治体制改革先行地区，随着政治民主化的不断推进，社会环境相对宽松，具备了为社会组织“松绑”的环境。然而，广大的中西部地区无论是经济发展水平还是政治体制改革都比较落后，因而当前对于社会体制改革的探索相对较少。

　　其次，从措施和进程来看，改革采取的是渐进的策略。从各地改革的实践可以明显看出，政府当局对于改革双重管理体制持非常谨慎的态度。改革很少有一步到位的，一般都经历了几年的酝酿和准备期。如深圳虽然率先在全国取消了双重管理体制，但历经了四年，分三步才走完，且只针对风险系数和敏感度相对较低的领域，对于涉及政治类的社会组织依然没有取消其业务主管单位。公民自治是一种理想化的状态，需要经过漫长的分阶段有步骤的改革才能实现。当前我国社会发育成熟度低，这种“摸着石头过河”的策略符合我国国情。

　　再次，从成效来看，改革取得了显著的效果。双重管理体制一直是制约社会组织发展的制度性障碍。改革可被视为为民间组织“松绑”的过程，其产生的影响力不言而喻。以成都锦江区为例，实行了登记备案双轨制以来，截止2010年10月，锦江区共有社会组织537个，其中登记类251个、备案类286个。数据背后，越来越多的社会组织正成为参与社会建设、社会管理、提供公共服务的一支重要力量。仅仅在一年前，锦江区社会组织的数目是登记类226个、备案类为0。从226到537，这个数字的飞速变化，正是锦江区改革社会组织管理制度，探索“登记备案双轨制”的最直接成果[5]。不仅是锦江区，探索双重管理体制改革较早的北京、上海、深圳等地的社会组织无论在数量上还是在规模上较改革前都有突飞猛进的发展。

　　无论是新二元模式，三元模式还是一元模式，每一次对双重管理体制的改革创新都带动了社会组织的发展和壮大。但是，从全国范围来看，改革无论是广度还是深度，影响力很有限，还不足以形成合力。在以后的改革创新中，政府要注意不断丰富和完善改革的手段，把握改革方向，深化改革的力度。

　　(二) 针对改革的建议

　　首先，创新思想观念是改革双重管理体制的前提。破除双重管理体制，政府需要强大的理论支撑并以其引领改革的方向，为此必须在思想观念上统一认识。政府首先需要认识到自己不是划桨者而是掌舵者，应该致力于建设服务型而非控制型政府。改革双重管理体制，将自己从业务主管单位中脱离出去，并不意味着责任缺失，而是治理理念的转换即由控制向服务、引导的转换。

　　其次，转变政府职能是改革的关键。政府只有转变了行政职能，才能防止改革出现倒退。“小政府大社会”是当前各地政府改革的潮流和趋势，它要求政府放权，将微观社会治理和公共服务的相关事务交给社会自行运作，需要社会组织承担政府退出来的相关职能。改革双重管理体制要求政府不再充当社会组织的“婆婆”，应该取消其业务主管单位的身份，让社会组织这一民间团体有更广阔的发展空间。

　　最后，完善相关立法是保障。尽快完善社会组织相关立法是当前和今后一个时期我国面临的重要任务。一方面只有将改革成果以法律形式确定下来，改革才具备执行力；另一方面，我国现行主要法规均停留在行政法规层面，在内容上还有许多“盲区”。如随着我国改革开放的推进，一些境外社会组织涌入我国，但当前我国法律法规在内容上并没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位，公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法存在空白，这些问题亟待解决。

　　突破社会组织的双重管理体制只是改革的过程，培育和壮大社会组织，逐步建设一批门类齐全、层次有别、覆盖面广、作用性强的社会组织才是政府所要实现的长远目标。

　　参考文献：

　　[1]崔立群．辩证看待我国民间组织双重管理体制[J]．学会，2006（11）

　　[2]杨柯，朱海霞.浅论非营利组织的双重管理体制[D].陕西：西北大学，2005

　　[3]战建华．我国社会组织管理体制改革的实践分析：基于北京、上海、深圳、等地社会组织体制改革的思考[J]．学会，2009（7）：248

　　[4]朱丽洁.深圳试水开放民间组织.

　　[5]邓嗣华．锦江迈步向前实现三步跨越[EB]l

　　作者简介：

　　夏龙（1988―），男，汉，湖南株洲人，中南大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，研究方向为NGO管理。