预算法修订理念与基本原则

　　与其他法律相比，《预算法》的特别之处在于：它是一部约束和引导政府财政权力运作的财务法案。由《预算法》构建的法定预算程序，构成现代政府运作的核心。正因为攸关全体人民核心利益、政府施政能力、公共治理能力和国家的长治久安，《预算法》堪称“亚宪法”。在《宪法》之外，没有其他任何法律能够提供比《预算法》更好的原则、规则和程序，以此约束和规范政府财政权力的运作。鉴于财政权力的内在重要性，如果不能把财政权力关进制度笼子，把其他权力关进制度笼子的设想也是徒劳的。进取的政府须以完全的政府为前提。财政权力不能关进制度笼子的政府，便不可能是安全的政府。以此视角予以审视，《预算法》修订须信守的核心理念和基本原则，就显得清晰可辨了。

核心理念：贯彻法治与限制过度裁量

　　没有对权力的有效限制，就没有真正的法治。法治的基本要义，就在于对政府权力――特别是自由裁量权――的限制。只要仔细解读国家审计署历年发布的审计报告，人们就不难发现：行政部门的过度裁量早已充斥于预算过程的每个阶段――预算准备、审查、执行和评估，成为腐败和寻租得以滋生与蔓延的温床。与20年前的穷政府相比，富裕政府滥用财政权力的空间和机会大得多，在财政边界漫无边际的情况下尤其如此。 　　税法可以用来限制政府汲取资源的权力。但这种限制是有限的、狭隘的。行政部门有许多办法规避税法的限制，包括大量采用非税收入和基金形式获取收入。税法也无力限制政府过度举债以及担保等准财政活动，更无力对财政拨款和公共支出权――财政权力中最为重大的一项权力――施加半点限制。在现实中，许多政府依然“按任务征税”而不是依法治税，税制的非法典化（未经人大立法程序）加剧了这种局面。 　　唯有法典化的现代预算制度，才能提供对政府财政权力的相对完整的限制。这些限制完整地覆盖到财政资源的汲取、分配和使用。一部严谨有序的《预法算》由五个有机板块构成： 　　（1）确立预算的基本原则与规则。基本原则中至少包括年度性、完整性、法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与，以及现代公共管理所珍视的、强调资源充分利用的经济性、效率和有效性（通常称为3E）原则，基本规则包括预算分类应遵循的一般标准，以及预算应如何申报（比如资本预算应单独申报）。 　　（2）界定立法机关、政府、财政部门、预算单位等主要角色的权力和责任。立法机关在预算与财务管理中的三个关键职能尤其应得到清晰地表述，那就是代表、立法（预算授权为焦点）和监督，以及支持这些功能所需要的相关制度安排，包括足够的时间审查和批准预算、预算的分次表决、表决前的预算听证与辩论等必要的程序性机制。 　　（3）界定预算程序及其构成阶段。清晰地划分四个阶段――行政部门准备预算、立法机关审查（与批准）预算、行政部门执行预算以及预算评估与审计――和各个阶段必须遵循的规则，以及确认每个阶段运作流程和“谁对什么负责”，非常重要。 　　（4）报告与审计。除预算报告外，政府及其直属部门至少应每半年披露经审计的资产负债表、财政收支（收入费用）表、现金流量表、资本支出（满足会计上记录为资产）表、财政绩效表和量化的财政风险表。这些报表不仅帮助评估预算执行情况，对评估政策可持续性同样十分关键。没有标准化和通俗化的财务报告制度，政府透明度永远是不可企及的空想。 　　（5）术语定义与解释。“预算”、“预算收入”、“预算支出”、“预算赤字（盈余）”、“政府债务”等专业术语应予严格定义。会计标准和预算分类应尽可能遵循国际通行标准。利用术语的模糊在现实生活中带来了大量的机会主义行为，弱化甚至破坏了法治。 　　假如《预算法》修订能够在以上五个方面有所作为，中国就能朝着法治的方向前进一大步。每个方面都可提供一套成熟的、被广泛接受的工具和方法，用以限制政府在财政权力运作上的过度裁量。对于一个复杂和动态变化的财政社会而言，行政部门必须拥有必要的裁量权，但中国现实面临的问题是：裁量已经过度了――过度裁量严重损害了大众利益与国家利益，且代价越来越大。 　　法治国家建设从何处切入？最理想的切入点莫过于修订出一部足以守护好纳税人钱包的预算法。修订不应限于救一时之弊，更应着眼于为限制与引导政府权力创建长期有效的制度框架。仅仅借助政治改革来限制权力滥用（腐败与寻租的总根源）思路存在缺陷。没有对财政权力的实质和形式上的双重限制，便没有可能实现十八届三中全会《决定》关于把权力关进制度笼子的伟大构想。就中国现实而言，构建限制权力的制度安排，没有哪一个比《预算法》更为理想。《预算法》修订为本届政府致力于法治建设提供了难得的历史性机遇。我们能抓住这个机遇吗？ 　　在现代财政制度的各个板块中，没有哪一个比预算制度更能体现“现代性”。现代性的基本标志就是人民对政府权力的控制。从此之后，权力不再能够凌驾于人民意志之上。这是区分法治国家与专制国家的主要分水岭。至少就“财政民意”而言，人民通过其代表――人民代表大会――表达于预算过程，并以此约束和限定行政部门的预算运作，限制财政权力的构想就会失败，有限政府或安全政府便会成为空中楼阁，进取的政府因而坠入乱作为政府的风险就变得很高，腐败与寻租表达的社会内耗的代价也会日益沉重。以此视之，《预算法》实为高级法和神圣之法律。对于捍卫纳税人的核心利益――公款的妥善管理――而言，没有其他任何法律可以取而代之。

预算授权与受托责任

　　公共财政可以看作一些人（政府）花另外一些人（纳税人）钱的游戏。在民主治理背景下，政府拿钱和花钱都必须得到代表人民的立法机关的正式和明确的授权。正是法定授权授予政府财政权力的合法性。授权还提供了控制和监管行政部门财政权力行使的基本参照系。逾越法定授权的财政行动都应被视为对合规性的背离，这种背离构成了过度裁量的本质。任何政府都喜欢无拘无束的权力――自由裁量权。财政权力是其中最为“实在”的一项：这项权力的能量――无论正能量还是负能量――大得难以想象。 　　在《预算法》创设的各种限制权力的安排中，首要的是法定授权安排。其基本含义至少包括：（1）立法机关的财政授权――授权行政部门征税、借款和开支公款等――是行政部门财政权力唯一合法的来源；（2）财政授权须按年度进行；（3）财政授权至少覆盖收入、支出、债务、投资和贷款权力；（4）财政不只是财务意义上的，还必须同时包括活动授权；（5）财政授权必须详细具体，粗线条的授权（总额和一次性授权）将为过度行政裁量大开方便之门；（6）立法机关严谨细致的预算审查和分次表决，构成有效授权和正确授权的基石；（7）必须有支持有效与正确授权的支持性安排，包括专业委员会机制，特别是那些旨在加强人大代表的代表性、专业化（要求人大代表成为通晓预算与财务问题的专家）甚至职业化的配套改革；（8）人大须有充足的时间（至少四个月）审查和批准预算，并有足够的能力和机制监管行政部门对法定授权的遵从情况，特别是能够追踪支出周期各个阶段财务合规性的、真正意义上的预算会计技术。 　　财政授权必不可少并且意义重大，但也带来了一个附带后果：授予行政部门的财政权力被滥用的风险。西方的政治哲学崇尚“以权力制约权力”的制衡观，中国的政治体制更看重以责任制约权力。受托责任（accountability）约束行政部门就财政资源的获取、使用和使用结果承担两类基本责任：合规（compliance）和绩效（performance）。如果说法定授权原则构成《预算法》的灵魂，那么，受托责任就是《预算法》的基石。为使这两项原则更为有效，《预算法》亦应确立预算的全面性和完整性原则――两者通常被表述为“全口径预算”。全面性关注预算的范围与边界，包括程序的全面性和报告的全面性，前者要求所有公款以及涉及公款的政府活动，必须在法定预算程序的准备阶段进行申报；完整性要求申报的内容须齐整：不仅包括财政资源（收入、支出、债务和贷款），还应包括这些资源所对应的事由――政府的活动。即使没有申报（逃避预算程序），公款与活动亦应在预算报告与财务报告中加以披露。 　　假如《预算法》什么都不是，那也必须是一部规定法定授权的财务法案。民主治理与法治包括信守法定授权神圣不可侵犯之理念。过度裁量可以界定为“对法定授权的任意偏离与逃避”。法权的神圣性源自宪法确立的主权在民的基本原则。法定授权承载的不是行政部门的意志、不是权力的威风，而是全体纳税人凝聚成为共识的民意――守护好纳税人钱包就是其中的核心成分。预算制度的法定授权功能因而高于部门法律设定的法定支出。这类法律十分广泛，包括《教育法》、《农业法》、《科技法》等。很清楚，如果没有部门法律的一并修订，嵌入了法定授权原则与机制的新《预算法》，仍然难以有效地发挥作用。尽管如此，法定授权原则的至上性无可置疑。 　　由于种种原因，在中国，法定授权及其至上性一直没有在财政管理中扎根，甚至没有受到起码的关注和重视。今天，该是有所改变的时候了。人大代表不能充分发挥作用，并不能表明法定授权不重要。角色与人（演员）必须分开。不能因为没有演出到位就削弱角色的作用，或者干脆灭掉角色。法定授权不只是一项原则，更是一套相关的制度安排。在我的理念中，正是法定授权构成了守护纳税人钱包的第一道财政防火墙，而且也是行政部门行使财政权力的底线。

透明度、预见性与参与

　　假如授权和问责机制脆弱，能够进行补救的最佳方法莫过于透明度。透明度高于公开性。公开未必透明，透明要求公开。在现代社会，预算报告和财务报告构成公众解读政府所作所为的主要窗口。透明度的重要性源自两个理念：公民享有基本的财政知情权，但财政信息在政府与公众之间的不对称很严重。公司通过定期披露财务报告应对这一问题。正是主要通过阅读资产负债表、利润表、现金流量表、所有者权益变动表以及其他附表，利益相关者得以解读公司的秘密。政府也没有什么两样，唯一的区别在于报表的制式和含义与公司有所区别。透明度要求政府披露事前的预算报告，也要求披露事后的财务报告，包括预算执行情况表（财政收支表）。为使普通公民也能读懂报告，预算与财务报告不仅应满足标准化的要求，也应满足通俗化的要求。 　　透明度还要求尽量采用国际通行的分类标准和会计惯例。分类包括预算分类――重点是支出分类。后者至少应覆盖功能分类、经济分类、部门分类和规划（项目）分类。规划分类是最基本的分类。功能分类、经济分类和部门分类都应对应规划。这样的分类体系能够提供最佳的透明度。 　　行政部门通常没有合理的动机披露其财政信息。他们偏好保密而不是公开。正因为如此，在新《预算法》确立透明度原则非常重要，特别是在授权和问责机制脆弱的环境下。 　　假如透明度难以保证，预见性（predictability）可以作为主要的救济之法。这一原则要求与财政管理相关的法律、法规、行政文件和政府政策应提前公布、确保清晰和统一（实施与解释）。预见性也要求拨款应提前和及时下达，预算制定之前所有必需的相关事项都已完成，包括预测、政府战略与政策（目标与优先性）。缺额基本的预见性在现实的预算过程中十分严重。行政裁量带来的一个大问题就是削弱预见性。中国式的“跑部钱进”之所以如此盛行，根本原因也在于缺乏起码的预见性，这对国家利益造成的损害远远高于多数人的想象。《预算法》三审稿在增强预见性方面有所进步，但仍不充分，特别是没有规定一般性转移支付应集中化（归口财政部门）管理和公式化分配。总体而言，预见性的缺失仍是中国预算制度的主要软肋之一。 　　《预算法》亦应确立参与原则。在预见性严重不足的情况下，参与可以提供一个较理想的补救方法。预算过程的公民参与意义重大。与过去一样，当前各级政府的预算过程仍是高度封闭、高度行政化的过程，排斥参与的倾向十分明显。参与的两个基本成分是话语权表达和政府回应。公民必须有足够畅通的表达渠道。政府有责任和义务为所有公民创造平等参与的机会，这在基层一级尤其重要。预算听证、公民服务调查、公民评估、公民投票、公民会议等都是可供选择的预算参与机制。推测起来，预算过程是公民参政议政的最佳平台。

3E原则

　　好的《预算法》不仅应确立基本的治理原则，还应确立现代公共管理所珍视的三项原则：经济性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）。如果说善治的基本原则――授权、问责、透明、预见和参与――强调预算行为的正确性，那么，3E原则强调的就是资源的充分利用。公共行为（针对治理者）和公共资源构成过程的两个基本要素。经济性强调消除各种形式的浪费（预算现实中十分严重），效率关注以合理的成本（投入）提供充分的服务（产出），有效性强调目标的实现程度。 　　《预算法》三审稿确立一系列原则，但仍有重大遗漏。有些原则（如厉行节约）明显地不得要领。预算属于典型的、核心的公共领域，所需遵循的基本原则与私人领域截然不同。许多人将关注点置于立法宗旨的修订上。三审稿就此条款的修订有所进步，但遗漏了“约束和指导政府管理公款”这一关键表述，所采用的“规范政府收支行为”的表述过于狭隘，也不专业。预算法所规范和约束的财政行为远不能概括为“收入行为”和“支出行为”两个方面。至少，资产和负债、现金流入与流出以及现金余额，还有政府贷款，完全不能等同于“收支”。类似的不专业和不当表述还有很多。但这算不上“硬伤”。硬伤之一在于对预算原则的界定不到位，这使立法宗旨的表述变得相当空洞。模块组合上的缺陷（缺乏条理性）则反映了结构上硬伤。

结语

　　本文并不打算全面讨论《预算法》修订涉及的重大问题，只是强调新的《预算法》应确认的基本原则和修订应遵循的核心理念。形成文字上完美的《预算法》文本或许并不那么困难。重要的是：必须区分在观念的世界和真实的世界中，我们的期待有什么不同。在观念的世界中，我们可以期待一部文本优美的《预算法》，但它真的能解决真实世界中最困难的问题――限制财政权力滥用――吗？ 　　在我看来，新的《预算法》如果确定要对现实有所改变，修订的重点应置于真实世界中节制权力滥用所需要的基本制度安排上。这样的安排构成了安全（有限）政府必须满足的三道财政防火墙：（1）事前的法定授权机制；（2）事中和事后的报告（预算与财务报告）与审计机制；（3）国库单一账户（TSA）。后者要求所有的财政资金存放于政府开设在央行的财政账户（主账户），其他账户均为零余额账户，以此实现政府现金余额的集中化管理。三审稿在前两道防火墙机制上作为无多，在第三道防火墙机制上则有亮点――尤其是限制（原则上禁止）财政专户。其他亮点包括确立了预算的全面性（全口径）原则――可看作法定授权、问责、透明、预见和参与的支持性原则，可惜未给出清晰正确的定义。 　　作者为中央财经大学财经研究院院长