瞭望 - 发力"十二五" 青山绿水离我们有多远

江西庐山小天池景区的植被笼罩在云雾中

中国社会对环境的认识，对蓝天的渴望，在“十二五”时期愈发浓烈。

党的十八大将生态文明提到了一个前所未有的高度，生态建设成为中央治国理政的五大布局之一，将环境置于与发展同等重要的位置。

以大气污染治理为先头，“十二五”开启了大气、水、土壤污染治理的“三大战役”，全面向污染宣战。

在“十二五”之前，PM2.5对很多人来说还是一个陌生的专业术语。2012年，它被列入新修订的国家环境空气质量标准，从此，公布PM2.5成为气象预报的常态，如何治理雾霾更是成为全民讨论的公共议题。

作为改善环境质量的重要行动，节能减排亦全面铺开。2012年，国务院发布《节能减排“十二五”规划》，提出了一系列明确的目标，以罕见的力度降低能耗，以尽量减少资源的消耗和对环境的破坏。

其中最重要的指标是，到2015年全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤，比2010年下降16%。从这一硬指标的完成情况看，2011年下降了2.01%，2012年为3.6%，2013年是3.7%，2014年以4.8%成为完成情况最好的一年，2015年任务弥坚。

治理之外，十八大之后，中国开始以新修订的环保法为龙头，着手编织完备而有力的制度篱笆，为环境治理提供完备而有力的法律支撑。

但环保问题积重难返，需要长期的努力。两会期间，接受《瞭望》新闻周刊记者采访的多位人大代表和政协委员普遍地认为，现阶段下治污的速度和效果离社会希望尚有距离。

作为环境领域的部门主管，刚刚履新的环保部部长陈吉宁回应社会对于治污的巨大期待。在两会期间，他表示：“解决中国环境问题，不能够操之过急，也不能期望过快，但是，更不能听之任之，也不能懒政不作为。”

治污“三大战役”

向大气污染宣战的枪声最先打响。

中国充分发挥了行政力量的优势，以前所未有的力度推进节能减排，淘汰落后产能，对大气污染具有重要“贡献”的工业企业进行全面的改造升级。

譬如，刚刚过去的2014年，新增电力行业脱硫装机容量占比超过90%，脱硝装机的比重也超过了8成；被淘汰的黄标车及老旧车超过600万辆，比过去3年的总和还要多；各地环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2080件，是过去10年总和的2倍。

在这一系列的高压措施下，今年初，环保部发布空气治理的成绩单，首批实施新环境空气质量标准的74个城市，总体上PM2.5平均浓度降低11.1%。

但现实的生活中，公众对此感受不足。环保部副部长翟青解释说，目前水、大气等主要的污染物排放都在2000万吨以上，在现有的基础上再降30%～50%，环境质量才会有明显的变化。譬如，去年公众短暂享受的“APEC蓝”是在将污染物削减50%的基础上实现的。

在全国政协委员、环保部南京环境科学研究所所长高吉喜看来，相对于关注度颇高的空气污染，水和土壤污染更值得重视。

根据2013年环境公报的统计显示，全国十大河流水系中，三类水以下比重已经接近30%，其中劣五类水质近十分之一。

“十二五”期间，对于水污染的主要受害区农村，中国投入了巨大的资金进行整治，截至去年底，累计投入了250多亿元，完成了近6万个村庄的整治。

土壤污染更为紧迫，环保部最新的土壤调查结果显示，全国中重度污染耕地在5000万亩左右，污染源主要来自镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物。受污染的重点区域，包括长三角、珠三角、东北老工业基地以及湖南等地，多为经济发展较快、工业比较发达的东中部地区。

高吉喜分析，相比空气污染，水污染和土壤污染治理的难度更大，周期性更长。“特别是湖泊污染治理，一般需要几十年甚至上百年的时间。”他说。

日本镉污染治理史可以从侧面提供一个参照，上世纪60年代，日本神通河盆地的土壤和水中发现了镉中毒问题，为了将受污染的863公顷农田换成无污染的土壤，日本花费了超过30年和400多亿日元的代价完成了这项庞大的换土工程。

“十二五”后期，土壤污染防治的进程也在加快，根据环保部《土壤环境保护和综合治理行动计划》，今年将全面摸清土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头。

环保立法加速推进

新修订的环保法的实施是“十二五”期间环境领域的一项重大成果，这一被称为史上最严的环保法规奠定了新时期环境治理的法律基础。

与之同时，大气污染防治法、环境保护税法、土壤污染防治法等法规或在加紧修订、或已进入立法轨道。

当下和未来关键的问题在于如何将这些“史上最严”的环保新规落到实处。这也是受访代表、委员普遍的忧虑所在。

全国人大代表、中国科学院院士顾逸东说，法律的生命力在于实施，最严新环保法还需要强势落地。“要使人们遵守法律、敬畏法律，不仅需要拿出警醒世人的案例，更需要持之以恒，长抓不懈。”他说。

更重要的是，地方主政官员要切实履行环保责任。全国人大代表、农业部规划设计研究院能源环保研究所所长赵立欣说：“社会上有句话，污染是大家的，GDP是我个人的。新环保法实施后，仍不能排除有的地方政府出现因顾忌GDP而治污松劲的情况。”

多位受访代表和委员建议，下一步要着力推动“党政同责”、“一岗双责”，把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核评价重要内容，加大资源消耗、环境保护等指标权重，对任期内环境质量明显恶化的领导干部实行责任追究。

同时，推动建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，推行领导干部自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，把党政“一把手”的环保责任落实到位。

新的环境治理标准、体系的落实不仅需要与地方行政长官的政绩挂钩，还需要足够的执法力量，尤其是来自一线的监管者。

全国政协委员、中科院地理科学与资源研究所原副所长欧阳华在两会期间表示，环保执法队伍能力不足，执法不独立，经费很难到位，特别是基层环保执行难的问题普遍存在。

全国人大代表、天津环保局原总工程师包景岭对此深有感触，这位干了几十年环保工作的人大代表以天津为例：“尽管去年环保系统补充了不少执法力量，但是，负责一线执法的监察大队几乎没有休息日。”他对本刊记者说。

治污背后的发展转型

在受访者看来，青山绿水的蓝图已经画就，实践中还需从长远布局，从小处做起。因为拼资源、拼消耗的经济增长路径积累了太多的环保欠账，需要长期的努力。

仍以大气治理为例，陈吉宁分析说：“要实现大气质量的明显好转，需要把污染物排放量从现在的千万吨水平降到万吨级水平。”

北京是这方面的典型，根据《北京市2012-2020年大气污染治理工作方案》，到2020年PM2.5的浓度相较2010年下降30%，2030年空气质量达到国家标准。

2005年，世界卫生组织提出了PM2.5指导限值，PM2.5小于10为安全值，同时，它为无法一步到位的地区设立了三个过渡时期的目标值，其中“—1”标准为最低要求，北京2030年要努力达到的国家标准即是这一水平。

又如，农村环保，尽管“十二五”期间，中国以巨大的投入改造了近6万个村庄，但这仍然仅仅是全国的十分之一。根据国务院确定的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，到2020年，中国才可能建成国家土壤环境保护体系，使全国土壤环境质量得到明显改善。

未来面临着很多难题，就近期分析，节能减排仍然是绕不过的关口。从已经过去的四年观察，部分指标完成的情况并不乐观，落后于时间进度要求。为了确保按期完成目标，去年，国务院印发《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，对“十二五”节能减排工作提出了更为具体的要求。

从长期观察，中国需要将高增长、高污染、高消耗的发展模式转入绿色低碳循环的轨道。

国家气候变化专家委员会主任委员、中国工程院院士杜祥琬说，2013年中国的GDP是全球总量的12.3%，但是消耗了全球21.5%的能源。“有些西部地区人均二氧化碳排放已经达到了每人每年十吨，已经超过了一些欧洲国家和日本发展历史上的最高水平。主要原因在于高耗能产业增长过快，加上诸多的浪费，导致能源效率偏低。”他说。

杜祥琬认为，如果现在中部和西部的发展，都要沿袭东部的模式，中国会更加高碳。“中国的环境已经踩到了红线，粗放发展难以为继，向低碳转型已经是时不我待。”他说。

一个新的转变是，在中央再三强调经济转型、结构调整的背景下，地方政府亦开始对传统过度追求经济增长速度的思维进行调整。今年初，上海宣布取消GDP增长的目标，将经济工作的重心放在全面深化改革和创新驱动发展上，这是中国大陆31个省级行政区中首个不再考核GDP的政府。另外，大部分省份亦调低了GDP增长的预期目标。

受访专家表示，下一步，环保政策要与经济政策和发展政策实现深度的融合，通过绿色发展，培育绿色技术和新的绿色经济增长点。

包景岭以为，新常态正提供了这样的机遇。它将很多产能过剩、不符合中国资源禀赋的产业和企业淘汰，有利于新兴的创新型企业成长，以更少的资源消耗、更小的污染物排放来支撑经济的持续发展。□