基础教育政策体系研究*

　　运用新制度经济学理论，对政策体系进行研究，可分为制度环境、供给方、需求方等三个方面，具体到基础教育政策体系则包括基础教育的制度环境、学校、教师和学生。由此，本研究将基础教育政策体系确定为办学政策、质量政策和教师政策等三个部分。 　　基础教育政策体系办学政策质量政策教师政策一、基础教育政策的界定 　　广义的政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与交易活动的各个组织或个人所要遵守的交易活动规则，其中包括交易活动规则和交易活动主体，这与制度的定义类似。而狭义的政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与交易活动的各个组织或个人所要遵守的由政府所制定的交易活动规则，其中包括交易活动规则和交易活动主体，而交易活动主体中包括政府，交易活动规则由政府制定，并且为参与交易活动的主体所遵守。 　　广义的基础教育政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与基础教育交易活动的各个组织或个人所遵守的基础教育交易活动规则，其中包括基础教育交易活动规则和基础教育交易活动主体，这与制度的定义类似。而狭义的基础教育政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与基础教育交易活动的各个组织或个人所要遵守的由政府所制定的基础教育交易活动规则，其中包括基础教育交易活动规则和基础教育交易活动主体，而基础教育交易活动主体中包括政府，基础教育交易活动规则由政府制定，并且为参与基础教育交易活动的主体所遵守。 　　二、以往研究的两种观点 　　以往国外有关教育政策体系的研究，最有代表性的观点是美国学者柯伯恩所提出的五要素论，认为教育政策体系由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策和教育管理政策等五个方面构成[1]。教育经费政策所要解决的是谁出资、出多少、为什么出的问题；课程政策所要解决的是教学内容的问题；学生政策所要解决的是受教者的问题；教师政策所要解决的是授教者的问题；教育管理政策所要解决的是由谁管、怎么管的问题。 　　以往国内有关教育政策体系的研究，最有代表性的观点是孙绵涛所提出的四要素论，认为教育政策体系由教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策等四个方面构成[2]。其中的教育经费政策和教师政策与柯伯恩观点一致；教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准及实现途径问题；教育体制政策所要解决的是各级各类办学主体之间的关系问题。 　　在这两种观点中，教育经费政策与教师政策是一致的。孙绵涛将柯伯恩的学生政策和课程政策合并为教育质量政策是合理的，因为教育质量指的就是学生的培养质量，而实现学生的培养质量标准的核心是课程，所以教育质量政策当然要包括学生政策和课程政策。孙绵涛的教育体制政策的提法是值得借鉴和商榷的。体制是一个含义模糊的概念，可以有体系、制度或制度体系的含义，这与政策体系的概念有很大的交叉和重叠，所以，广义的教育体制指的就是教育政策体系，即包括所有种类的教育政策，而狭义的教育体制包含教育经费政策和教育管理政策，即办学政策。所以综合两种观点，我们可以提出基础教育政策体系的三要素论，即办学政策（或狭义的体制政策，含经费政策、管理政策）、教师政策、质量政策（含学生政策、课程政策）。 　　三、公共选择理论的思路 　　我们采用新制度经济学的公共选择理论的微观分析、个人主义的分析方法来重新诠释基础教育政策体系。公共选择理论认为，只有个人才是最终的交易活动主体和研究对象，个人以外的组织、利益集团、政府都是一种制度安排的组织载体，是制度安排的结果[3]，属于衍生出来的交易主体，其中已包含了人与人之间的交易契约或制度，其背后的真正主体仍是个人，所以彻底的个人主义方法论中，只有个人是交易活动的主体和研究对象，所有的组织、制度都可由对个人主体的交易活动的分析来解释。所以在基础教育交易活动中只有教育者和受教育者这两类基础教育交易活动的基本的、最终的、直接的交易活动主体，而学校是基础教育交易活动的一种制度安排的组织载体，是基础教育交易活动的一种制度安排的组织结果。当然并不属于制度或制度安排本身，而是包括了制度、制度安排和一些实体性因素。这些实体性因素，最重要的就是基础教育交易活动双方，即受教育者（学生）和教育者（教师），但这种包括只是部分的包括，学生和教师对学校并没有人身依附关系，是可以作出选择的主体，可以选择加入或离开。学校并不是学生或教师本身，教师或学生也不是学校本身，离开了某个学校，教师或学生仍然存在，离开了某些教师或学生，学校依然存在。但基础教育制度则是学校更本质的特征，离开了基础教育制度安排，学校就不成其为学校。所以学校应作为区别于学生和教师的第三类基础教育交易活动主体。它相对于学生和教师来说，属于第二级主体，或者说中间体、媒体、介质体、中介体，构成了基础教育交易活动的中介因素，也是直接与基础教育交易活动相关的主体，而学生和教师属于第一级主体。所以直接与基础教育交易活动相关的主体就包括教师、学生、学校，其中教师和学生是一级的、直接的、最初的、最终的、根本的主体，而学校是二级的、中介的、中间的、衍生出来的主体。学校这一主体是组织性主体，基础教育交易活动往往是通过这一主体同其他与基础教育交易活动有关的个人主体或组织主体打交道，而不是由学生和教师这些一级主体来直接与之打交道。这些与基础教育交易活动有关的个人主体或组织主体有各级政府、社会上的个人或非政府组织。他们构成了基础教育交易活动的环境因素，或称为第三级基础教育交易活动的主体。基础教育交易活动主体的情形与教育交易活动主体的情形相同。本文以基础教育交易活动的三类直接主体，即基础教育的学生、教师和学校，作为研究重点，同时涉及基础教育交易活动的相关环境主体。运用新制度经济学的理论来分别并有联系地分析对应于这三大基础教育交易活动直接主体的基础教育质量政策、办学政策和教师政策。 　　四、委托代理理论的思路 　　在基础教育交易活动当中，受教育者即学生是最终的委托人。教育者即教师是最终的代理人。受教育者是最终的出资方，国家的各级财政投入也是源于受教育者所缴的税收。受教育者这一最终的基础教育交易的出资方委托人，与教育者这一最终的直接贡献基础教育交易对象，对基础教育交易对象的产出负直接责任的代理人之间，有一个长长的委托代理链，其中的任何一环都是其相邻的更靠近最终委托人的一端的交易方环节的代理人，也都是其相邻的更靠近最终代理人的一端的交易方环节的委托人。具体来说，这其中的环节有受教育者―学校投资者―学校―学校管理者―教育者，极端的情况，对于家教来说，则只有受教育者和教育者。我们这里以学校基础教育为研究重点，所以一般不包括这种极端的情况。其中学校投资者包括各级政府、个人和非政府组织，他们是学校的直接投资者，而受教育者是最终的出资方，是受教育者通过出资税收和给学校付费来委托政府和非政府投资基础教育办学、投资学校，提供基础教育服务。所以政府和非政府的投资办学组织，对于学校、学校管理者、教师来说是出资方和委托人，但同时也是受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。同样，学校管理者是学校、学校投资者、受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任，同时受教育者、学校投资者、学校、学校管理者对于教师来说又都是出资方和委托人，教育者对他们负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。 　　对于学校投资者中的各级政府来说，其委托代理关系一般为，上级政府是下级政府的委托人，下级政府是上级政府的代理人。具体来说，中央政府是地方政府的委托人，地方政府是中央政府的代理人，下一级地方政府又是上一级地方政府的代理人，而上一级地方政府又是下一级地方政府的委托人。因为根据委托代理关系，委托方因为拥有所有权，在法律上有权管理代理方和交易对象或物品的产出，从主观愿望上来说，因为是自己的所有权，也有心管理代理方和交易对象或物品的产出。但由于信息的不对称，从客观能力和效果上来说，委托方在技术上或者说能力上又无力有效地管理代理方和交易对象或物品的产出。所以只能间接地管理和影响交易对象或物品的产出，而且这种管理和影响的有效性是不确定的，其有效性取决于委托人对代理人的管理效果和代理人对交易对象或物品的产出的管理效果等两个方面。上下级政府之间正好具有这种委托代理关系特性。上级政府在法律上有权管理下级政府，但由于信息不对称，下级政府比上级政府拥有更多的具体信息，因而，上级政府与下级政府之间就构成了委托代理关系，上级政府为委托人，下级政府为代理人。上级政府对下级政府的基础教育办学拥有投资权，并拥有直接管理下级政府和间接管理或影响下级政府负责的基础教育办学产出的权力。但较之上级政府来说，由于下级政府拥有其所负责的基础教育办学产出的更多的具体信息，因而对于其所负责的基础教育办学的产出，下级政府拥有更多的、直接的、实际的管理权，对其所负责的基础教育办学的产出具有更多的、直接的、实际的影响力。 　　针对这一委托代理链的最终委托人，即受教育者的政策就是基础教育的质量政策。针对于这一委托代理链的中间三项委托代理人，即学校投资者、学校、学校管理者的政策就是基础教育的办学政策，针对于这一委托代理链的最终代理人，即教育者的基础教育政策就是基础教育的教师政策。 　　五、结论 　　基础教育交易活动主要包括以下三类主体，一是学校，二是受教育者，三是教育者。教育者和受教育者是基础教育交易活动的基本的最终的主体，而学校是基础教育交易活动的一种制度安排的组织载体。根据参与基础教育交易活动的主体或政策所针对的交易活动主体的不同，基础教育政策可分为针对学校的办学政策、针对受教育者的质量政策和针对教育者的教师政策，这三大政策共同构成了完整的基础教育政策体系。将基础教育政策体系划分为办学政策、质量政策、教师政策这三大类，一是从新制度经济学的逻辑推论，二是政策分析和基础教育理论的一个逻辑推论。 　　我们所说的基本的基础教育政策比柯伯恩和孙绵涛所说的基本的基础教育政策更集中一些。相对于柯伯恩提出的由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、基础教育管理政策等组成的国家基础教育政策体系，我们将课程政策和学生政策归入了都是针对学生这一基础教育交易活动主体的基础教育质量政策上来，是有关学生所应当获得的基础教育服务的质量政策，这一点与孙绵涛的划分相同。我们将教育经费政策与基础教育管理政策归入了都是针对学校这一基础教育交易活动的组织载体的主体的办学政策上来，因为学校这一基础教育交易活动主体就是从事办学活动，而办学活动最基本的两项活动就是投资和管理。因此，办学政策本身就含有教育经费政策或基础教育投资政策和基础教育管理政策。我们将针对教师或教育者这一基础教育交易活动主体的基础教育政策归为了教师政策，这与前面两位学者都是相同的。因此我们认为，国家基本的基础教育政策，还是提教育质量政策、办学政策和教师政策为好，这比前两种提法都要更系统、更集中、更简明、更有逻辑性、更有内在的关联性和一致性，也更符合新制度经济学和政策科学的理论和逻辑。基础教育政策体系包括基础教育的办学政策、质量政策和教师政策。 　　―――――――― 　　参考文献 　　[1] S・南格尔.政策研究百科全书.林明等，译.北京：科学技术文献出版社，1990. 　　[2] 孙绵涛.关于国家教育政策体系的探讨.教育研究，2001（3）. 　　[3] 卢现祥.新制度经济学.武汉：武汉大学出版社，2005. 　　 　　【责任编辑张茂林】