蒋惠岭:司法改革须准确回应人民群众司法需求

在我国近年来开展的几轮司法改革中，人民法院积极回应人民群众的根本司法需求，努力保证在全社会实现公平正义。这已经成为我国司法改革的一条重要经验，也成为设计改革方案的重要指导思想。同时，“回应需求、提升公信”在美国、英国等发达国家以及越南、蒙古、土耳其、肯尼亚等众多发展中国家也已成为司法改革与战略发展的一项基本追求。美国加利福尼亚州在《2006—2012年司法发展战略规划》中提出，“满足公众的需求是司法的核心功能”，具体体现在三个方面：“一是司法裁决应当基于公众的最佳利益；二是司法应当为实现公平正义以及纠纷解决提供一个独立平台；三是司法应当坚持向公众开展宣传教育，以帮助公众更好地使用司法制度，加强公众对司法的信任和信心。”

我国长期以来的司法改革实践证明，凡是符合人民群众根本司法需求的，改革措施都具有持久的生命力；凡是误读甚至背离人民群众的司法需求的改革措施，则难以实现预期的改革效果，甚至这些改革措施成为之后司法改革的对象。

一、莫将当事人的诉讼请求误读为人民群众的司法需求

在司法过程中，就个案来说，当事人是人民法院的直接服务对象；从司法制度整体而言，人民群众是司法的全部服务对象。实践中，经常出现当事人的诉讼请求与人民群众的司法需求相互取代、相互混淆，从而影响改革方案设计的情况。因此，要根据人民群众的司法需求确定司法改革的目标与措施，就必须认清这两种服务对象及其需求的不同，避免出现偏差。近年来，有一种声音认为社会上对于司法改革成就的评价与法院在司法改革方面付出的努力很不相称，究其原因，并不是因为我们推动司法改革的主观愿望不够强，也不是因为我们所作的努力不够多，而是在一定程度上因为我们在制定司法改革战略、设计司法改革方案时对“人民群众的司法需求”把握不够准确，认识不够深刻。

功利主义的诉讼请求并不必然转化为集体利他主义的司法需求。当事人的诉讼请求是审判活动的基础。但是，如果抛开审判活动的本质特征而一味以是否满足当事人诉讼请求作为评价标准，甚至以此作为制度设计和司法改革的依据和追求，最终只能毁掉司法改革。事实证明，如果认为满足当事人诉讼请求才是“司法为民”，民心反而会离司法远去。如果再为此而全线让渡司法权威，结果便只有法律虚无，公平正义也将荡然无存。

当事人的诉讼请求只是司法过程中的“生料”，须经诉讼“生产线”加工或“过滤网”筛选，方可获得公平正义内涵。通常情况下，当事人也会以追求正义之名提出诉讼请求，但只有经过正当程序，经过法律标准衡量之后，才能判断诉求中的正义内涵。当事人有权利为实现其诉求而运用各种法律机制，而法律机制（包括各种相关的司法改革措施）的目的与其说是为满足当事人合法的诉讼请求，毋宁说是以法律为准绳来判断在特定诉讼请求中的正义成分有多大。而只有诉讼请求中的正义成分，才构成人民群众司法需求的组成部分。这样才能从根本上排除“以诉讼请求为依据，以当事人满意度为准绳”设计司法改革方案的偏颇之弊。

人民群众的司法需求应当全部体现在法律目的与法律规范中。当事人的诉讼请求应当以法律为依据，而人民群众的司法需求更不应当超出法律之外。如果离开了所司掌的法律，司法制度将成为无源之水、无本之木。作为人民意志集中反映的法律，其中又包含了各种利益的妥协乃至各方当事人权利义务的平稳。换句话说，人民法院正确理解立法意图，严格执行法律，公平、独立地行使审判权，其本身就是在最大限度上满足人民群众的司法需求。离开法律目的的实现和法律规范的实施，所谓满足人民群众的司法需求便成了缘木求鱼。

人民群众司法需求还在一定程度上体现在司法工作的方式方法上。法律目的与法律规范固然在相当程度上体现着人民群众对司法的需求，但实现法律目的、实施法律规范的工作方式方法在操作层面上也存在是否方便群众、惠及群众、以人为本的问题。这些方式方法通常在法律规范中没有体现，在法律目的上也未必明示，但它无疑是给双方当事人和广大人民群众都能带来好处的机制。当前各级法院采取的诉讼服务、诉调对接、民意沟通、便民利民等各项改革措施即属此类。在这方面，人民群众的司法需求与当事人诉讼请求之外的需要是基本一致的。

二、人民群众司法需求的三个层次

基于上述分析以及司法改革的丰富实践，我们可以发现，无论是当事人的司法需求还是更广意义上的人民群众的司法需求，主要体现在三个层次上：

一是法律意义上的权利保护需求。司法活动启动的基础是诉讼请求，而诉讼请求的基本内容是法律上的权利义务之争。不论最后结果如何，当事人和人民群众都会把权利保护作为启动司法程序的直接需求。

二是社会意义上的纠纷解决需求。司法程序通常是在发生纠纷、存在纷争的情况才启动的程序，而其追求的社会关系状态必然是定分止争。解决纠纷在多数情况下需要以权利的法律保护（法律判断）作为前提，但在更多情况下甚至无需作出法律判断便可以解决纠纷。调解便是例证。

三是哲学意义上的公平正义需求。人类是理性动物，而理性集中体现在哲学层面的追求上。众所周知，哲学意义的司法需求便是公平正义。即使双方当事人的诉讼请求完全相反，公平正义却是他们的共同追求，进而成为包括当事人在内的广大人民群众的共同司法需求。支持这种司法需求的正是罗尔斯所说的“普遍正义观”。

正是这三个层次的需求为司法改革的目标与措施奠定了基础。试想，如果人民群众的司法需求尚不统一或者不能准确界定，那么司法又能为谁而改呢？

三、满足权利保护需求的司法改革

应当说，司法制度的各项内容都发挥着保护权利和秩序的作用，它早已是司法机关的一项常规性工作。因此，司法改革中具有强化权利保护作用的措施主要指向那些底子较薄、反应较强、问题较多、潜力较大的特别领域。

通过量刑规范化改革，建立了定性分析与定量分析相结合的刑罚确定模式，构建了与定罪审判程序相对独立的量刑程序，刑事被告人的权利得到全面保护；通过刑事被害人救助制度改革，在刑事被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助；在刑事证据制度中，确立不得强迫任何人自陷于罪的原则，建立了更具可操作性的非法证据排除制度；在侦查程序中，完善了询问犯罪嫌疑人、被告人的监督制度，明确犯罪嫌疑人在侦查阶段可以委托辩护人，完善律师会见和阅卷的程序，扩大了法律援助的适用范围等。

通过改革少年司法制度，建立了适合少年生理心理特点的圆桌式审判方式，试点建立审理涉及少年的刑事、民事、行政案件的综合审判庭，提高了对涉案少年的保护力度；通过建立对受到家庭暴力侵害者的“人身保护令”、“远离令”制度，改革涉家暴民事、刑事案件的审判程序，为受暴人提供更为严密的法律保护；通过改革诉讼收费制度，对涉及民生的案件降低收费标准，放宽减缓免的条件，减轻当事人的诉讼成本；通过建立完善的诉讼服务机制，为当事人“接近正义”、有效使用司法制度维护自己的合法权益提供便利。

四、满足纠纷解决需求的司法改革

有效化解纠纷，修复受到破坏的法律关系或社会关系，定分止争，既是人民法院的一项法律职责，又是法院的社会性功能。不论法律在司法裁判工作中地位多么突出，解决纠纷永远是其履行法律职责的一种客观效果。对于当事人来说，无论其法律上的诉求是什么，只要能便捷地化解纠纷，达到自己可以接受的结果，便也了却纷争，各安其事。在这一轮司法改革中，满足当事人和人民群众纠纷解决需求的司法改革措施也有不少。

通过确立“调解优先，调判结合”的司法政策，加大诉讼调解力度，简化调解程序，提升调解能力，完善调解机制，加强诉讼调解的规范化建设，推行全程调解、全员调解，使调解结案成为民事案件的主要结案方式；通过建立刑事和解制度，在刑事被害人的参与下，促使被告人积极赔偿损失，真诚悔过，与被害人之间达成谅解，化解因刑事犯罪行为引发的个人仇恨和家庭积怨；通过建立健全诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷解决机制，创立人民法院委托调解、委派调解机制，建立调解协议的司法确认程序，为各种诉讼外调解机制的发展提供了司法支持；通过构建“大调解格局”，建立诉讼调解、人民调解、行政调解的“三调联动”机制，发挥各种化解纠纷渠道的作用，鼓励各调解机制的发展繁荣。

通过改革人民法庭制度，按照地域合理设置派出法庭，科学配置法庭的职权，突出基层法院的派出法庭在化解纠纷、联系群众方面的优势，促进人民法庭功能的转型，为四级法院的功能定位日益走向合理化做好基础准备；通过建立科学的审前程序，合理配置司法资源，实行案件繁简分流，使一些案情简单、争议不大的案件尽早得到解决；通过简化诉讼程序，特别是建立小额民事诉讼制度，对一定数额诉讼标的内的案件经当事人同意实行一审终审，程序也尽可能简便；通过改革涉诉信访制度，实行诉访分离，建立信访终结制度，维护司法的既判力和终局性，使纠纷早有了结以稳定社会关系。

五、满足公平正义需求的司法改革

如果世界上只有一个人，他可以享受完整的正义。如果世界上再多一个人，甚至有了几十亿人，人们则只能获得“公平的正义”。正义与其说是一种权利，不如说是对权利的一种限制、平衡。当某些当事人以追求正义之名提出诉讼请求，并为实现诉讼请求而从事法律程序之外的获请领导批示、施加外部干预、说情行贿、无休止缠讼信访以及违法规避法律义务之举，此时的当事人已经失去了正义的追求，而只剩下赤裸裸的功利目的。如果对方当事人采取同样的手段，则正义休矣。罗尔斯精辟地指出，公平正义的社会有两个条件：一是每个人接受且知道所有其他人也接受了同样的正义原则，二是社会基本体制一般都符合且人们都知道它符合这些原则。在这种情况下，尽管人们可能相互提出过分的要求，但他们全都接受一种可以用来裁判其诉求的共同观点。如果人们的利己倾向使他们互相警惕，那么他们的普遍正义感又使他们结成一体。追求正义的普遍欲望限制了对其他目标的追求。

所幸的是，立法机关将正义的公平分配方法写在了纸上，并要求司法机关将纸上的正义公平地分配给每一个参与诉讼程序的当事人。公众对正义的期待与需求能否满足，寄托于司法制度的每一个构成要素、每一个运行环节的合理安排。

通过人民陪审制度改革，将朴素的社会道德标准引入司法裁判过程，增加了公平正义的保障；通过改革法官准入制度、提高法官职业化水平，使法官从职业高度准确地领会法律的精神，理解法律中的正义所在以及分配规则，为将纸上正义落到实处提供智力前提；通过改革司法公开制度，提高司法透明度，把人民群众信奉的普遍正义观在司法程序中的实现情况摆在人民群众面前接受检验；通过对请示案件的诉讼化改造，平等地保护双方当事人在上级法院介入自己的案件时的诉讼权利，以此说服当事人接受公平正义而非“丛林正义”；通过改革经费保障制度，在确保司法有充分资源的前提下，也逐步减轻地方对独立审判的制约，为公平正义提供体制保障。

实际上，上述各项改革措施对人民群众三个层次的司法需求的满足并不能机械地分开，同一项措施可以同时满足多个层面上的需求。问题的关键在于，既然改革以满足人民群众司法需求为导向，那么首先要做到的是，改革者必须以昭昭之目洞察民众司法需求，从而避免昏昏之举延误建设法治国家的进程。

（作者单位：最高人民法院司改办）