将简政放权放管结合向纵深推进

　　简政放权、放管结合作为本届政府推进改革的“先手棋”，两年多来为企业“松了绑”，为地方“解了绊”，为社会“腾了位”，降低了市场主体创业就业创新的门槛，减少了企业、人民群众经商办事的成本，极大地激发了市场活力和社会创造力，同时有效规范了政府部门的行为，提高了行政效率和管理服务水平，可谓成效显著。 　　但当前，在推进简政放权、放管结合改革中仍存在不少难点问题。我们必须在总结前两年工作基础上，采取针对性举措，将这项既利当前又惠长远的改革向纵深推进。 　　当前推进简政放权放管结合的难点和问题 　　当前推进简政放权、放管结合中存在不少难点问题，其中既有此前就存在的痼疾，也有随着改革深入而暴露或引发的新症。 　　一是一些地方和部门内生改革动力不足。不少地方和部门对于简政放权的意义认识不充分，存在应付任务倾向，所推出的改革措施与本地本部门的发展和工作任务脱节，不能真正触及重要领域、关键环节和深层次的问题，导致改革走向符号化、工具化，甚至变成数字游戏。如有的部门和地方在宣传简政放权成绩时，以小项计数，而仍保留的审批权，则以大项来计数，一个大项中包含多个甚至十多个子项。有的取消下放的多是边缘性、派生性、事务性的“边角料”事项。特别是市、县级政府改革力度明显不够。由于市、县政府实施的审批事项对广大中小企业和人民群众的生产生活具有直接影响，市县级简政放权力度不够，是造成人民群众对简政放权效果感受不明显的一个重要原因。 　　二是不同部门、不同领域、不同层级之间改革协同性不够。一些部门的审批权下放了，但别的部门与该项审批相关联的审批权没有跟进下放，导致“你放我不放”的现象，使改革产生不了预期效果。如一些投资或报建类相应规模或行业的立项审批权下放了，但与之相关联的环保、规划、国土、建设等审批权没有一并下放，地方和企业的投资自主权难以真正落实。 　　三是改革措施逐级类推脱离实际。一些地方政府往往参照上级政府采取的措施进行改革，上面取消下放什么，下级也取消下放什么，从中央到地方，取消和下放事项往往逐级类推。有的事项层层下放，直至乡镇、街道，而乡镇和街道往往没有相应的能力承接，不堪重负。 　　四是“中梗阻”问题仍然严重。有的地方和部门不愿落实放权措施，只对审批事项进行调整、合并、归类，表面上审批事项数量减少了，但实际审批环节和程序并没有减少，造成明放暗不放;有的把审批事项调整为“职责性工作”或政府内部管理事项而保留下来，成为脱离监管的“隐性审批”;有的把审批改为行政备案、确认，实际操作中，还是“要审要批”，换汤不换药;有的对权力进行拆分，放小不放大，如某地把对林木的采伐、采集、采挖、转殖四项职能拆分，前两项下放，后两项保留。不少地方和基层政府人员对“行政许可审批” “非行政许可审批”等概念不清楚，在落实中央改革措施中出现偏差。如有的地方对“非行政许可审批”的内涵理解有误，将设立依据为部委规章的行政许可项目调整为非行政许可，将设立依据中未明确必须以审批、许可形式实施的审批事项调整为管理事项。 　　五是审批行为不规范、服务不到位。对于一个事项的审批，审批要件、流程、时限等缺乏明确标准，也不够透明，审批机关和人员自由裁量权过大，导致当事人没有明确预期，只好找门路、托关系。在很多地方，行政审批集中到行政服务大厅办理，但一些大厅的服务窗口只管收材料，不能清晰告知相关审批的环节和流程，不同部门之间信息不能互联互通，当事人还是要多头协调，反复递交相同的材料。 　　六是中介机构服务不规范。由于很多提供中介服务的机构与政府职能部门之间存在这样那样的联系，带有一定的行政垄断性，造成中介服务收费高、耗时长、质量不高等问题，改革红利被蚕食。部分行业协会征收高额会费、开展有偿评比评奖和高价培训。如，某地有一家建筑企业，每年缴纳的各类协会会费和培训费超过50万元。 　　七是后置审批仍然繁杂。工商登记制度改革中，实行“先照后证”，将大量前置审批调整为后置审批，企业出生虽然容易了，但出生后需要审批的事项依然过多、程序仍然复杂。2014年，国家发改委对投资项目核准的前置审批进行调整后，前置审批事项由原来的30多项减少到“两项半”。许多企业反映，这样核准容易了，但事后报建手续并没有明显减少。 　　八是事中事后监管跟不上。不少政府部门和人员对“管理”的认识有误区，由于长期习惯于通过审批实施管理，一些人只会通过审批进行管理。取消下放审批权后，一些人根据“谁审批、谁监管”的要求错误地认为“不审批就不用监管”，把中央为强化审批部门和人员责任而提出的要求变为推脱监管责任的依据。另一方面，在取消下放审批权后，面对“宽进”带来的市场主体和投资项目的大量增加，地方和部门没有及时调整监管体制，也没有建立相应的监管业务流程和监管工作方式，监管人员规模和素质也不适应。 　　九是法律法规、部门规章及规范性文件滞后。不少市县政府反映，当地需要清理的审批事项中，70%―80%有国家层面法律法规依据，20%左右有省级法律法规依据，地方想取消，但受制于这些规章和文件无法取消。 　　十是简政放权与其他方面的行政改革脱节。有些地方在大力推进简政放权的同时没有相应调整政府机构、重新配置财政资源和人员编制，只放事权，不放人权、财权，结果导致上级部门人浮于事、下级政府无力承接，也难以有效履行监管职责。比如，有的县社保领域只有两个劳动监察员，一人要服务两万人。有的地方乡镇一级执法任务很重，但缺少人员编制，只好大量聘用协管人员，而这些编外人员又没有执法资格，因而造成监管能力不足。 　　深入推进简政放权放管结合的重点任务 　　当前，推进简政放权、放管结合这项改革已进入深水区，难度越来越大，我们面临一系列艰巨复杂的任务。 　　一是要加强对这项改革的整体谋划和顶层设计。要从以习近平同志为总书记的党中央提出“四个全面”战略布局的高度，按照党的十八大、十八届二中、三中、四中全会确定的改革方向，处理好简政放权与政府职能转变、机构改革、财政制度改革等方面的关系，协调推进各方面的改革。要加强对不同部门、不同领域、不同层级改革的统筹，建立和完善改革协调机制，加大对地方的指导和督促，实现横向配套、上下联动。要破旧与立新相结合，在简政放权的同时，加强体制机制建设，创新和强化监管，优化行政服务。要让企业、群众、专家等各方面参与改革方案的设计和实施情况的评估，对于哪些事项该取消或下放、哪些事项该保留、哪些方面该加强监管、哪些服务该优化，要由政府“端菜”改为群众“点菜” “评菜”。 　　二是要进一步减少行政审批等事项。在国务院部门层面，应以涉及企业投资、经营的审批事项，资质资格许可和认定事项等为重点，加大放权力度，提高放权的“含金量”;要落实好国务院部署，减少200项以上由国务院部门制定地方实施的审批事项。在地方政府层面，要以推行权力清单为抓手，进一步清理并大力减少行政审批等事项。特别是要清理市、县级政府以“红头文件”设定的各种名目的审批和管理事项，减少对广大中小企业、人民群众创业创新和就业生活的干预和束缚，提高人民群众对改革红利的“获得感”。 　　三是要推进行政审批和其他管理服务的标准化规范化。要对行政审批、行政处罚等权力和行政职责进行统一界定，构建统一范围、统一口径、统一尺度的清单体系，研究建立关于行政审批及其他管理和服务要件、程序、时限、效果、质量等方面的标准，细化公务行为规则，严格限制政府部门的自由裁量权，通过标准化、精细化提高行政权力运行的规范化。 　　四是要加强监管能力建设。要理顺监管体制，划清不同监管部门的职责边界。要在总结浙江、成都等地先行试点地区经验的基础上，推进行政综合执法，解决多头执法、重复执法和监管不到位并存的问题。要适时重新配置编制资源，把因简政放权空出的编制用于充实一线监管队伍。要顺应“互联网+”时代的需要和特点，创新监管方式和手段，通过建立信用体系、实行随机抽查和对违规者加重处罚、利用大数据技术等，提高监管效率和水平。 　　五是要规范中介服务机构。应加紧清理现有中介机构服务事项和中介服务机构，摸清“底数”。重点是要清理各政府部门下属的中介机构，推进二者脱钩，切断中介机构与政府部门之间不正当的联系和利益输送关系。要制定中介服务机构管理办法，指导和推动中介服务机构完善治理结构，加强对中介服务市场和机构的监管，营造公平有序的中介服务市场环境，培育和发展中介服务产业。 　　六是要加快清理修订法律法规。有关部门应围绕简政放权、放管结合等改革举措，全面清理现行相关法律法规，对于不符合改革精神、不符合社会主义市场经济体制和行政体制改革目标要求的内容，要加快修订完善。 　　（作者为中国行政体制改革研究会秘书长）