招拍挂出让:十字路口的反思

发布时间：2010-04-14

编者：从全国两会前到三月底，媒体上不断地出现关于招拍挂出让制度何去何从的讨论。某知名网站做了一个民意调查，563人中，竟有81.9%的人认为应彻底改革土地拍卖制度。为何这种为中国房地产市场公开、公平、公正市场规则的建立立下汗马功劳的出让形式，屡屡被质疑为高房价的推手？高房价的实质到底是什么？特约请相关专家、业内人士和基层土地管理工作者对此进行分析和讨论——

开发商黑心？地价推高房价？取消招拍挂？土地财政有罪？住房供地不足？房地产调控需澄清的五个关键问题

□ 中国土地矿产法律中心佟绍伟

近期房价飙升，老百姓怨声四起：不是诅咒房地产开发商黑心，就是指责地方政府贪婪，要么就是将矛头指向土地招拍挂制度，更有甚者，竟有人荒唐地指责是18亿亩耕地保护红线导致了房价飞涨。在今年的两会提案中，有关房价的问题更是占据半壁江山。某些舆论上的误导和认识上的偏差，很可能导致应对措施的偏差，因此，需要静下心来理性地分析和澄清一些关键性的问题。

不分青红皂白地指责开发商显失公平

反思一：开发商的黑心问题。平心而论，不分青红皂白地指责开发商显然有失公平。经营企业的主要目标是最大限度地追逐利润，没有理由要求开发商去承担不应有的社会责任，否则，又会回到“企业办社会”的计划经济时代。对于开发商捂盘惜售等问题，也应尽量采取税收或者增加市场供应等经济手段，而不宜动用行政手段来解决。还有，对于一些开发商的言论，也不必同仇敌忾口诛笔伐，因为其从自身利益出发来主张自己的权利无可厚非。

房地一体，不存在谁推高谁的问题

反思二：地价推高房价的问题。其实房地产是一体的东西，房地产价格本身就是一个价格，并不存在谁推高谁的问题。在国外并没有房地产的概念，房产即地产，因为房屋是土地的附着物。受计划经济思想影响，我国长期不承认土地的商品属性和财产属性，而只承认房产的商品属性和财产属性，使得房地关系要么是房地分离，要么是地随房走，造成房地关系的本末倒置。加上土地、房产一直由两个部门管理，有关部门为了回避责任，把房价上涨的责任归结为地价的上涨，也就可以理解了。事实上，房地关系的本末倒置已经引发了许多问题，特别是不能有效保护土地权利人的合法权益。比如，城市拆迁本来是国有土地使用权的收回，却要说成是对房屋的征收，总是试图回避对土地权利的补偿；再比如，住宅小区只确认房屋所有权，却忽视土地使用权的确认，导致广大业主的土地权利受到侵害，等等。

取消土地招拍挂制度来抑制房价不切实际

反思三：土地招标拍卖挂牌与地王问题。一段时间以来，舆论几乎一边倒地批评招拍挂出让制度，认为是该制度推高了地价，地价又推高了房价。然而，招拍挂出让形成的地价是土地市场价值的真实反映，即使政府低价出让了土地，开发商也不会将节省的土地出让金让利给购房人。因此，指望通过取消招拍挂制度来抑制房价，不但违反市场规则，也不切实际。更为重要的是，实行土地招拍挂出让之前触目惊心的腐败事实，以及实行招拍挂出让之后仍难以根除腐败，让我们更加坚信，必须毫不动摇地坚持和进一步完善土地招拍挂制度。另外，地王的价格是由购地者的市场预期决定的，如果购地者没有违反法律和政策，就没有理由进行行政干预。如果担心由此产生金融风险，也只能采取经济手段予以调节。

土地财政合理性的关键是符合规划并保障农民权利

反思四：关于土地财政问题。地方政府遵循市场规则，通过土地招拍挂出让，尽量使国有土地资产价值最大化，避免国有资产流失，并以此来增加财政收入，这样的土地财政为什么要受到批评呢？难道还要回到因协议出让导致国有土地资产大量流失的老路上去吗？其实，土地财政合理性的关键是符合规划并保障农民的土地权利。只要符合规划并按照有关法律法规对被征地农民进行了足额补偿和妥善安置，土地财政就不应该受到批评。有人主张应由农民集体与开发商直接谈判，似乎借此可以降低地价，从而达到降低房价的目的。这种想法同样天真，农民集体就会以低于土地招拍挂的价格出让土地吗？只不过将属于政府的收益装进了农民集体的腰包而已，那么肯定会有其他群体觉得不公平。

住房用地供应不足导致房价过快上涨观点站不住脚

反思五：住房用地供应不足问题。近来，舆论几乎一边倒地将房价上涨的责任归咎于住房用地供应不足。只要稍加分析，这种观点也是站不住脚的。据有关部门统计，目前我国城镇人均住房面积已经接近30平方米，还能说住房用地供应不足吗？从2004年到 2009年，全国累计供应住宅用地32.25亿平方米，可以建设48.375亿平方米的住房，按人均30平方米计算，可以解决1.6125亿人的居住问 题，而同期城镇人口只增加了7000万人左右，这样的住房用地供应量还能说不充足吗？况且，长三角、珠三角以及北京周边的土地开发强度已经接近极限，有些城市的土地开发强度已经远远超过香港、汉城、东京的水平。即使不考虑耕地保护问题，每个城市总要保留必要的生态用地，让人们呼吸点新鲜空气吧!在这种情况 下，住宅用地供给的潜力还能有多大呢？况且，无论如何我们还要保留必要的农用地来解决吃饭问题，总不能住着别墅喝西北风吧？

深度分析：

高房价实质是货币泡沫宣泄口

□ 资深媒体评论员章林晓

根据货币主义理论，价格上涨的直接原因是钞票印多了。这些年来，我国房价之所以屡调屡涨，原因就在于失去黄金制约的美元泛滥全球，在巨额外汇占款对人民币供应量的冲击下，我国房地产市场最终成了货币泡沫的宣泄口。

1982年至1992年，美国货币增发年均8%；1992年至2002年，美国货币增发年均达12%；2002年至2006年，美国货币年均增发高达15%；2006年3月，美联储宣布停止向世界公布其M3广义货币统计报告。

我国外汇储备1978年是1.67亿美元，1996年突破千亿美元，2001年起进入大幅增长阶段；从2001年末的2121.65亿美元，增 长到2008年末的1.95万亿美元，最粗略地按1∶7.2计算，央行就需投放125124.12亿元人民币的基础货币。

如果按货币乘数为5进行最粗略地计算，试看看增长了多少天文数字的人民币在社会上流通？虽然央行可采取技术手段予以对冲，但对冲得了吗？

为什么同是高档商品，是房地产而非汽车等其他商品成了货币泡沫的宣泄口？关键在于供给状况的不同。

随着现代技术进步，产能过剩日趋明显。供大于求，价格自然下跌。历史上，工业品价格持续下跌，是工业化过程中的常态。有观点认为，未来只要粮食不出问题，尽管信贷多一点也没有关系。有史为鉴，我国过去的三轮通胀确实是由粮价上涨引发的。在技术进步条件下，粮价之所以会上涨，关键在于优质耕地的极度稀缺，这同房价上涨原因在于适宜建房的城市土地极度稀缺，是完全一致的。

粮食不宜长久贮存，而且如果投机炒作，必遭严厉打击，而在技术进步背景下，工业品价格又持续下跌，这就是房地产往往会随着技术进步而成货币竞相追逐对象的原因。

为应对此次金融危机，全球主要经济体央行纷纷随同美联储实行量化宽松货币政策。在全球流动性泛滥大背景下，我国无法独善其身。2009年12月 末，我国广义货币供应量M2余额为60.62万亿元，同比增长27.68%；狭义货币供应量M1余额为22万亿元，同比增长32.35%。

2009年我国国内生产总值为335353亿元，按可比价格计算，比上年增长8.7%。但是，与此同时，我国各种商品价格基本上没有达到危机前的水平。2009年，居民消费价格(CPI)和工业品出厂价格(PPI)全年分别下降0.7%和5.4%。

2009年，我国货币数量比GDP的增长快得多了，而我国CPI、PPI却双双下降，这说明在我国过多的货币所追逐的商品是有所选择的。

国家统计局近日发布的数据显示：2009年，全国房地产开发企业房屋施工面积31.96亿平方米，比上年增长12.8%；房屋新开工面积 11.54亿平方米，增长12.5%；房屋竣工面积7.02亿平方米，增长5.5%。其中，住宅竣工面积5.77亿平方米，增长6.2%。

与此同时，央行2010年1月15日发布的数据显示，2009年人民币各项贷款增长9.59万亿元，相比2008年的4.9万亿元，激增 95.7%，创下历史新高；而受楼市繁荣的影响，居民户中长期贷款共增加1.7万亿元，增量是2008年的4.7倍。

房屋施工面积、新开工面积和竣工面积，增长幅度虽然不低，但依然远远落后于贷款增长幅度，过多的货币追逐相对太少的商品，这个商品又主要集中在房地产等领域，房价岂有不涨之理？

深度分析：

招拍挂制度哪些环节可以完善？

□ 《中国地产市场》杂志李军晶

土地招拍挂出让制度创造了一个公开、透明的竞争平台，最大限度地防止了暗箱操作，保证了国有资产价值的充分体现。在目前条件下，不仅应坚定不移地坚持土地招拍挂出让制度，还应不断加大对其的宣传力度和广度。但在当前一些城市房价、地价上涨过快的情况下，从民生角度出发，适当对招拍挂制度的具体环节作一些完善，也是有必要的。

首先，在指导思想上，有必要将民生目标明确纳入招拍挂制度。国土资源部1999年下发的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》 中，只要求豪华住宅等经营性用地进行招标、拍卖出让。但当时的普通居住用地更多的是划拨供应，由于房价上涨而导致的矛盾不像现在这么激烈，人们更倾向于关注土地市场交易的公正、透明，因此，后来普通商品住宅用地同样要求招拍挂出让也就顺理成章了。现在看来这并没有错。不过，笔者认为，把住有所居等民生目标固化到土地招拍挂出让制度中来，目前是时候了，这样可以有更成熟的思路优化土地供应模式，并进一步细化土地用途分类管理。例如，普通商品住宅和中小套型、中低价位商品住宅用地在招拍挂出让时，是否应该有别于高档住宅、黄金地段的大户型住宅？等等。

其次，在制度设计上，有必要对一些出让环节进行优化和完善。例如，招拍挂出让的3种方式中，只有招标出让可以从“价高者得”和“综合条件最佳者 得”两个原则中选择其一，而挂牌和拍卖都以“价高者得”为唯一原则，这使得土地出让方在出让方式的选择上空间并不是很大。笔者认为，招标和拍卖出让方式相对已比较成熟，但挂牌方式还可以进一步完善。建议在挂牌出让方式中增加一个选择项，即当挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价时，除以前规定的转入 “现场竞价”外，再增加一个“现场竞标”。也就是说，竞买人在现场只能报一次价，装入密封箱，然后现场开标，按“价高者得”的原则确定竞得者。据了解，有 些地方政府已经开始采用这种方式出让土地了。如果出让地块还有价格之外的特殊要求，还可以增加一个“综合条件最优者得”的选项，即在挂牌开始就要求竞买人 在报价的同时提交有关文件，最后当挂牌截止时若仍有3个或3个以上竞买人，可以转入“延时招标”环节，在最后一次密封报价后，转入招标程序。这样，地价就 不会被无限制地推高，地王现象也可以得到一定遏制。

再其次，在具体操作上，可以规定涉及民生的普通住宅用地必须采用“一次报价”或“综合条件最优者得”的方式出让。由于招标和拍卖出让都要求有3家以上的竞买人方可进行，只有挂牌出让允许可以少于3家，因此很多地方政府为避免流拍或流标，大多采用挂牌 方式出让土地。这样，在土地竞争激烈时，转入现场竞价环节后，往往容易产生所谓地王。针对这种情况，有必要规定，凡涉及民生的普通住宅用地或中小套型、中低价位住宅用地，只能采取招标或竞标方式，而不能简单地采用拍卖或轮番竞价方式。这样做最大的好处是可以防止土地价格被哄抬、炒高到非理性的高度。

业界观点撷英：

邵宁：不应出了地王就放弃招拍挂

房价是由房市供给与需求之间的平衡关系所决定的，要抑制房价过快上涨，一方面要增加供给，主要是供地；另一方面抑制投资性需求的出现，如一些专家提出的征收物业税等办法，使社会需求正常增长。与以前的协议转让相比，招拍挂制度是透明的、阳光的、竞争性的，有利于防止暗箱操作和出现腐败。我们不能因为出现了地王，把这一好制度放弃掉。

——摘自3月21日国资委副主任邵宁在参加中国发展高层论坛时答记者问

陈宝存：质疑招拍挂政策是因噎废食

因为房价地价的高涨，又一次质疑招拍挂政策的呼声甚烈。那么我们是恢复到协议出让还是招拍挂政策中的招标制？是价高者得还是价低者得？我们不能再犯因噎废食的错误。招拍挂出让政策需要坚持，因为没有任何更全面合理解决腐败问题的政策。我们一方面要减少房地产的腐败，一方面又应想到，修改至少方向正确的土地招拍挂政策，在现在的权利结构中，结局一定是腐败的高发。孰轻孰重？当三思而行啊！

——摘自全国工商联房地产商会理事、全国房地产经理人联盟常务理事、副秘书长陈宝存博客

土地招拍挂：想说弃你不容易

上世纪90年代，我国普遍实行的协议出让方式，给暗箱操作留下空间。为此，2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》， 明确各类经营性用地必须以招拍挂方式出让。可见，招拍挂出让之所以应运而生，是因为它可以减少人为干扰因素和腐败。地价上涨背后的深层次矛盾在于供求关系不平衡。只要我国土地资源紧缺的情况长期存在，地价上涨压力就难以根本消除。在此背景下，任何供地模式都不可能是完美的。而招拍挂因其运作相对更为阳光、透明，仍为现实的土地出让模式选择。

——摘自《证券时报》王瑞霞评论文章

地产观察：

资本市场发烧，土地市场吃药？

□ 余星涤

因为高房价，甚至到了讨论招拍挂出让制度兴亡存废的地步，而且接连有重量级媒体以“何去何从”、“存废迷局”为题跟进讨论，真是始料未及。

之所以始料未及，是因为原以为清楚的事实，在许多媒体和公众那里，仍是一笔糊涂账。客观地说，招拍挂出让只是一种为保证土地公开、公平、公正出让的工具，并不是说，一搞招拍挂，就准能卖高价，不然，怎么解释土地市场的忽冷忽热？到底是谁造就了地王？又是谁，让黄金地块也难逃流拍的命运？资金、资金、还是资金。

早在2007年，“流动性泛滥引发地价上涨”就已成业界共识，而到2010年，“天量信贷、低成本融资使房地产在资本竞相追逐中上涨”，是过量 资金追逐有限资源的另一种表述。对于货币来说，土地是砝码，货币一多，地价就涨；对于资本来说，土地是杠杆，以地融资，能撬动数倍的资金。土地只是生产要素之一，没法自己证明自己的价格，它需要被有效需求来证明。而直接决定这个有效需求的，是资本市场。

所以，离开资本市场谈地价，永远谈不清楚；以弹性极小的土地供应，去调控弹性极大的投资需求，终归是杯水车薪。在政策性住房建设领域，土地供应确实能大显身手，因为可以通过限地价来限房价；但在商品房市场上，只要流动性过剩的局面没有根本的改善，就算最大限度地增加供地，也改变不了僧多粥少的局面。更何况有限的土地，不能全都盖了房子，不然吃什么？喝什么？用什么？干什么？都成问题。通过调控资本市场来抑制投机和投资需求，是最立竿见影的办法，把遏制房价过快上涨的宝押在放弃招拍挂出让制度上，未免太天真。

退一万步讲，即使废弃招拍挂出让方式，那么谁来保证开发商低价买地就能低价卖房？如果让政府一定要限制商品房的房价，那商品房和保障房有什么区别？岂不是又回到了计划经济的时代？如果在招标中设置过多的条件，是否又会被质疑“地块内定”？有些拍脑袋、想当然的判断，根本经不起逆向思维的推敲。

面对世界金融危机，我国正确采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，有力地拉动了实体经济走出低谷。但这是救急用的一剂猛药，及时、准确而有效，但其副作用之一，就是增发的信贷资金大量涌入房地产市场，推高房价地价。光靠国土部门一家来调控房价，难免重拳打在棉花上、按下葫芦起来瓢。更不要说给招拍挂吃药了，解决不了根本问题。

要想牵住房价过快上涨的牛鼻子，回收过剩的流动性是关键，实体经济的恢复是关键。有这些方面的配合，国土资源部门加大房地产用地供应和监管力度的政策才能落到实处。

来自基层的声音：

地王或流拍，是招拍挂说了算吗？

□ 江西省湖口县国土资源局  余洪波

2008年，金融危机波及全球，一时间，全国各地土地频频流拍；随着2009年扩内需、保增长、调结构等一揽子计划的实施，特别中央4万亿投资 的拉动，中国经济平稳向好的局面日趋明显，一时间，地王频出。这说明什么呢？笔者亲历了某县城1宗大面积商住用地出让，2007年底县政府批准以挂牌方式 出让，底价为每亩80万元，由于买家出价低于出让底价，于是“流挂”；2008年上半年，同一宗地由挂牌转拍卖方式出让，仅以每亩63万元成交。这充分说 明，地价是由土地市场供需决定的，并不是处置方式能左右的。

招拍挂出让能避免暗箱操作

□ 山东省博兴县国土资源局  许国林

在市场经济条件下，招拍挂出让制度在促进房地产市场健康发展方面起到了重要作用，在避免土地交易暗箱操作、预防腐败方面的现实意义不容质疑。将高房价完全归咎于高地价是不公平的，但地价与房价无关的论断也是错误的。应该更深入地研究土地有偿使用制度，使其在市场经济框架下更符合社会公平原则，绝不能让其成为投机者的温床。土地招拍挂出让的完善，应是在现有基础上的补充和完善，方向是更多地体现社会公平，保障民生促进社会进步。

招拍挂出让中应完善地价管理

□ 江苏省盐城市国土资源局　陈 晨

土地招拍挂制度经过多次修改调整，在操作层面上已相当完备，但针对如何控制地价过快上涨等问题，还需加以完善。一是《土地管理法》及其实施条例都未涉及地价管理，特别是对土地出让过程中地价明显过低或明显上涨时应采取的必要措施没有明确规定；二是对地价过快上涨没有可参照的标准，对供求关系以及高地价对经济的影响缺少理性的判断；三是调控地价的政策能否不打折扣执行到位，值得期待；四是缺乏对地价调控的研究，在地价房价的争论中，国土部门尽管很有理，需要有充分的事实和数据支撑。

此次策划也得到了孔令功、李青芳、刘恂、许丽丽、王延强、钟俊武、陈海军等读者的积极参与和支持，在此表示衷心的感谢！——编者