德国行政权力的制约监督及其启示

作者：张余松

泰州论坛 2007年06期

　　一、德国行政权力制约监督的主要特点

　　（一）以法制健全为保障，行政权力法定化

　　1、坚持依法行政。在德国，政府及部门行政权力，都是由法律明确规定的，行政机关只能按照规定行使权力，否则就是违法，甚至要受到法律的制裁，严重时还会引发政府危机，导致部门长官辞职、政府倒台。行政机关虽然可以在法律规定的范围内制定一些具体的行政管理方面的法规和规章，为行政机关设定一些权力，但是这些法规和规定的制定，是受到社会公众、舆论以及司法机关制约的，这就有效地防止了审批项目过多，程序复杂，增加企业和社会公众负担的问题以及部门利益法律化的问题。为防止行政机关以权谋私，德国对行政权力的行使规定得非常具体、明确、完善，对可能出现的问题，均给予充分注意和全面的预见，尽量压缩行政机关行使权力的自由裁量范围。行政机关执法也是这样，法律对执法的适用范围、程序、方式、要求等都规定得很具体，行政机关只有依法行政的义务，没有可以自由行使的权力。

　　2、优化政府职能及运作。第一，合理界定政府职能，理顺政府和市场及社会的关系。其基本途径是采取民营化、放松管制以及压缩式管理等，将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能地出租和承包原由公共部门承担的社会服务。第二，合理确定各层政府分工，理顺联邦、联邦州和地方政府关系。德国是联邦制国家，政府结构由联邦政府、州政府、地方政府组成，实行地方自治。联邦政府为中央政府，下设16个州政府。州以下的各级政府统称为地方政府，包括县、市、镇等各级政府。德国的国家宪法《基本法》对各级政府的事权划分作了原则规定。三级政府间事权划分虽然有一定交叉，但各自的基本事权范围是明确的，并通过法律形式确定下来。为了适应新时期的需要，德国政府根据相关职能对政府部门进行了重组，对政府机构进行合并和撤消，使政府活动更有计划性和协调性。目前，德国联邦政府、州政府和地方政府的部门设置精简，一般只设有十到十几个部门。

　　3、严惩行政权力滥用。德国防止行政权力的滥用和反腐败的法律，主要是《德国刑法典》，其中规定的贿赂罪是确定腐败行为法律后果的主要依据。1997年 8月13日，德国议会通过了《反腐败法》。这部法律不是一部独立的法律，实际上是一部修正案法，只是对刑法、法院法、刑事诉讼法、反不当竞争法、违法行为法、公务权利法、联邦公务员法、联邦惩戒条例等法律的有关条款规定了修正案，提高了贿赂罪的量刑幅度，对公职人员贿赂罪规定了从重处理的情况等，如把受贿金额定为5欧元就要开除公职。

　　（二）以公众全面参与为主导，行政权力行使公开化

　　1、保障公民知情权。在德国，公民对政府的监督有严格的法律规定。公民监督的范围很广，所有政府的行为，公民都可以进行监督。当公民觉得有不公正裁决时，可以向第三方（行政法院）提出诉讼。德国《行政程序法》规定，作出行政决定时，必须给予公众充分的知情权。一是要进行听证；二是政府机构必须保护公民查阅涉及自己利益的有关档案的权利，让百姓了解行政程序和法律依据，了解决策的过程和内容；三是任何行政决定必须书面陈述理由；四是公民有权利索取信息；五是公众参与决策。所有愿意参加市政议会、顾问委员会的公众都有参与的机会。公民有权对政府决策进行调查审理。

　　2、鼓励舆论监督。德国实行新闻自由，报刊、电台、电视台依法享有高度的自由。媒体可以报道政府、政党内部的情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法，而消息来源受法律保护，任何人不能对消息来源进行调查。德国的舆论媒体不是掌握在政府手中，而是独资和合股的股份制企业，都以盈利为目的，为了吸引读者（听众），一般都雇有耳目，专门收集政府要员和公务员的丑闻和绯闻。政府官员和公务员一旦有腐败丑闻和绯闻曝光，就得引咎辞职。如前德国总理科尔受贿事件、科隆前市长腐败事件，都是报社记者经过深入挖掘报道的结果。北德石荷州一个小城的政府，给每个成员发了约100欧元的购物券，此事被揭穿后遭到了公众的谴责，最后该政府被迫集体引咎辞职。

　　3、发展电子政府。2000年9月，联邦政府总理施罗德发起了建设“联邦在线2005”电子政府的倡议，要求联邦政府到2005年将所有可在网上提供的服务在线提供。为公民、工商界、学术界以及其他政府管理部门提供更简便、快速与便宜公共服务。其服务范围包括：提供信息咨询、提供与各类机构的合作，实行一般申请程序、办理促进项目、实施采购计划、实施行政监督等。联邦政府的门户网站www.bund.de连通了所有联邦部门，非常有利人们找到政府机构的网址、地址、联系方式和其他特殊信息。打开网站，人们不仅可以得知政府首脑的行踪，读到政府要员最新的公开言论，还可以查阅所有的公开文件，可以查阅到各部门的最新信息及与该部门有关的法律条文。

　　（三）以完善机构为重点，行政权力监督多元化

　　1、议会监督。德国议会的一项重要任务是监督政府。为了更加有效地履行这一职能，防止政府官员贪污腐败，保障公务活动的公正廉洁，德国建立了请愿申诉委员会，具有比较重要的反贪功能。议会接受民众对政府机关及其工作人员的请愿申诉后，先由办公室进行分类，对于涉及官员履行职责上的重大问题或比较重要的请愿申诉事宜，交由请愿委员会处理。请愿委员会有权召见政府代表或有关官员查询情况，认为必要时，有权从有关机关索取核实问题所需的资料，检查其档案文件。对于轻微案件，请愿申诉委员会可以经集体表决后直接处理，重要案件则交议会全体议员表决。

　　2、审计机构监督。德国审计机构分三级，联邦、州和市均设有审计署（局）。如科隆审计局属市政府部门之一，负责对该市所有公共财政支出进行审计和监督。业务上属市长直接领导，政治上属议会审计委员会领导。审计局每6-7年对市政府各部门及公共事业普审一次。审计工作程序完全按照法律规定进行，不服从任何上级指令，不受任何诉讼程序的限制，可以随时进行审计。审计出来的问题，如涉及市政府各局局长及下属处长，需交市长讨论后，由人事局作出决定开除公职或由法院判处最高10年的监禁，职员不服决定，可以提出起诉。

　　3、行政和司法机关监督。在行政机关，警察机关发挥着一定的反贪作用。德国警察系统主要由两部分构成：一部分是联邦警察机构，一部分是州警察机构。这两个层级的警察机构分别由联邦内务部和各州内务部领导，它们各自有自己的管辖权限和分工。但对于一些涉及国家工作人员的重大犯罪案件，它们相互之间配合相当密切。司法机构内的反腐机构有惩戒法院和检察机关。惩戒法院主要是对违法失职的公职人员，尤其是贪污腐败的公务员进行监督和惩戒。检察机关虽附设于普通法院，但依法独立行使职权，只受司法部指示的约束。

　　4、专门机构监督。随着防止行政权力的滥用和反腐败任务的加重，1993年德国的各联邦州成立了反腐败工作机构——腐败案件清理中心，这个机构是检察院的一个部门，隶属于司法部。勃兰登堡州腐败案件清理中心有4名国家级主检控官、40名检控官，其工作职能是受理贪污、贿赂、渎职等腐败案件的举报、转办与侦查起诉，起着承上启下的枢纽作用。每年由负责案件清理中心的主检控官向司法部报告工作，对全州的反腐败案件查处工作负责。公务员违纪违规的处理由各政府部门的行政长官负责。

　　5、民间机构监督。作为预防腐败的民间机构，德国的透明国际组织发挥着深远的影响，其作用已经远远超出德国本土。透明国际把自己的目标定位为致力于增强政府的反腐败的责任，防止国际和国家层面上的腐败，提高公务员反腐败意识，推动国家廉政体系建设。透明国际组织还提出了类似于我国“社会治安综合治理”的概念，叫做反腐败的“机能整合系统”，认为仅靠立法是不能解决问题的，而应建立一种有效遏制腐败发生的社会机制，通过媒体的力量，借助审计署的监督职责、司法部的反腐败职能，并动员个人和社会组织力量，编织一张反腐败的大网。

　　（四）以严格自律为基础，公务员行为规范化

　　1、公务员管理和教育制度化。在公务员管理上德国联邦政府制定了具有普遍适应性的《德国公务员法》，各州有权力在联邦法律的基础上，根据本州的实际需要，制定对本州政府公务员适用的公务员管理办法和细则性法律。政府机关录用公务员坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准，综合考虑个人的业务能力和品德素质。公务员录用后，要经常接受公务员守则和廉政等职业道德方面的教育。此外，对晋升高级职务的，要求必须经历6个月的教育培训。

　　2、公务员操守有明文规定。一是实行严格的检查制度。不管是否发生了违法行为，上级机关都要定期对下级部门的全面工作进行检查考核。每个公务员都要做好准备随时迎接检查。二是坚持“四个眼睛”原则。公务员执行公务之后要报告、签字。对重大工程项目的招投标、财政相关的支出、警察执行公务等，都必须坚持两个人以上把关和同行，不能单独行动、暗箱操作。三是限制第二职业。《公务员行为守则》明确规定从事公务的人员不能从事第二职业。如果工作需要从事第二职业的，要经过上级主管部门的批准，否则必须责令辞去公职。四是实行定期转换制度。对容易滋生腐败的建设、规划、医药部门、财政（税务）、社会保险等权力部门的公务员实行定期转岗，任职期限一般为3年，如发现有违规行为的立即调离现岗位。五是颁布行政管理条例来约束公务员行为。2004年联邦内政部颁布了新的《联邦政府关于在行政机构防范腐败行为的条例》，在条例的附件中将可能发生腐败的迹象作了具体规定。为了落实上述措施，各部门内部都有相关人员负责与公务员管理部门联络，确保这些规定和措施落实。

　　3、公务员大多具有严格自律的廉政理念。德国是欧洲文明的发祥地之一，长期以来德国民众受古典哲学的熏陶和教化，强调自律与理性。加之学校和家庭的教育、宗教的影响和历史的因素，德国人十分注重个人道德修养，养成了严肃认真、遵守纪律、善于服从和不感情用事的传统美德。公务员本身基本做到了严格自律、遵守职业道德、崇尚敬业精神、讲究绅士风度、注重洁身自爱、注意公私分明，有一种根深蒂固的严格自律的廉政理念。

　　二、德国制约监督行政权力对我们的有益启示

　　1、加强法制建设，营造严明规范的法制环境。一是转变执政理念。国家机关及公务人员的一切管理活动都必须按照法律来进行，必须牢固树立依法治理社会的观念，依法管理好本部门的工作。二是完善法律体系。应加快《政务公开法》、《财产收入申报法》、《监督法》、《行政程序法》、《新闻法》、《反贪污贿赂法》、《廉政法》、《国家公务员行政处分条例》等法律的制定，重典治腐。三是严格依法行政。加快行政行为法制化步伐，在行政决策、行政执法、行政收费、公共支出等方面，建立和完善法定程序。四是实施行政过错责任追究制，完善对违纪违法行为的惩处制度，探索和完善公职人员辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等有关制度。

　　2、转变政府职能，建立严密的行政权力制约机制。一是建立现代公共管理模式。进一步理顺政府与市场、企业和社会的关系，积极稳妥地推进行政管理体制改革。二是科学合理设置政府机构。进一步改革现行政府机构，系统、科学地设置政府部门，厘清部门职责，避免权限争议和相互推诿现象的产生。三是全面推行政务公开。要完善行政决策制度，建立责任管理机制，让行政权力运作的关键环节都进入群众的视野。

　　3、完善监督体系，实施对行政权力及时有效监督。一是引入约束行政权力的制度设计。改变权力过分集中的现象，适度分解权力，将决策与执行分别交由不同的部门行使，便于相互关联的人之间互相监督制约。同时要制定程序性制度，对公务员行使权力的全过程都作出相应的规定。二是改革行政权力监督体制。加强人大对“一府两院”及各级地方国家机关的监督，提高人大监督的权威。依法确定纪检、监察、检察、审计等执纪执法机关的职责和权限，改革这些机构的领导体制。三是提高民主监督水平。要鼓励新闻媒体找准舆论监督的突破口，加强对违法违规行为的监督，揭露和批评有法不依、执法不严、贪赃枉法等行为，推进依法治国。

　　4、加强思想教育，构建制约行政权力的道德屏障。要加强公务人员党性修养和道德培育。使公务人员都能自觉用党纪政纪和社会公德约束自己。引导人们讴歌正义，鞭挞丑恶，形成“褒廉贬腐”的社会文化氛围。设立廉政奖励基金，对廉洁奉公者、检举腐败者、惩治腐败者给予大力表彰和必要的物质奖励。

　　5、优化考核体系，确保行政权力的正常运行。一是建立科学合理的绩效考评机制。要制定科学的绩效考核办法，出台效能告诫、诫勉谈话教育、责任追究的实施细则。通过组织考评、社会评议和明察暗访等手段，实施对机关干部的有效管理和科学考核。二是形成实时自动的工作监控网络。借鉴德国通过推行政府上网工程，使公务人员履行职责的过程在网络中留下活动的记录这一做法，开发党政机关管理信息系统，使公务人员履职行为置于计算机的严密监控之下。

作者介绍：张余松，泰州市纪委。