论城市规划中的行政听证程序
2005年第5期(总第119期)
广西社会科学
GUANGXISOCIALSCIENCES
NO.5,2005(Cumulatively,NO.119)
论城市规划中的行政听证程序
黄宇菲
(全国人大常委会法制工作委员会,北京 100805)
[摘要] 我国现行的城市规划行政管理制度尚未建立公众参与城市规划的机制,公民也无法对城市政府的规划决策进行监督。借鉴国内外现有的一些理论及制度,从分析城市规划的特点入手,分析在我国的城市规划制度中引入听证程序的必要性、紧迫性和可行性,并论述建立听证制度的基本原则和基本框架。
[关键词] 听证程序 城市规划 民主 权利
[中图分类号] DF92.11 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6917(2005)05-0074-03
和内在体现。行政听证是行政法中“参与原则”的重要的制度体现。行政听证制度是在行政权不断扩张,实体法对行政权力的控制日渐式微,程序法日益兴盛的背景下产生的。作
为行政程序法的核心,听证程序对于行政民主化、法治化和保障人权的作用越来越突出,听证也越来越受到人们的关注,并得到广泛应用。由于行政城市规划大都涉及到对行政相对人权利的不同程度的损害,因此,设立听证程序对于我国的城市规划程序而言是十分必要的。引入听证程序实际上就是要从程序上保护公民在城市规划中的权利,进而保障我国的民主得以实现和维护。
一、城市规划的特点及引入听证程序的必要性
所谓城市规划,就是对一定地区有关城市生活的经济、交通、卫生、保安、文教、娱乐等重要设施作出发展计划,并对土地使用进行合理的规划。制定城市规划的目的在于改善城市居民生活环境,提高城市居民生活质量,促进该地区经济社会的均衡发展。城市规划具有以下三个特点:
1.约束性。约束性是指对规划所涉及的对象(包括涉及的行政机关及其工作人员、行政相对人、土地、房屋及各种相关权利)具有约束力、强制力。城市规划涉及到土地征用、房屋拆迁等问题,且具有强制性,受其影响的居民甚至会因为这种规划而改变他们将来的生活。如果规划不当,就容易引起市民与政府之间的冲突。
2.统一性。即由政府统一制订实施,这有利于发挥政府宏观调控的职能,减少城市发展的盲目性,使城市的发展更具前瞻性和目的性。但是,由于权力具有天然的扩张性,一旦监督不力,政府就有可能滥用权力。保证政府制订城市规划时保持公正、公平,保证市民的权利得到保护已成为城市规划中的重大课题。
3.公共利益性。公共利益的不确定性,造成了人们认识上的偏差,也导致了政府容易滥用权力。一般认为,公共利益有两方面的涵义:一方面是必须有公共使用的性质;另一方面是必须有公共利益的用途
[1]
二、我国城市规划听证制度设立的可行性
1.我国长期以来维持着传统的国家社会一体化的结构,但伴随着经济、政治领域改革的深化以及社会自治领域的日益扩大,这种国家社会高度统一的僵化模式也随之松动,我国的城市在各方面正经历着深刻变化。地方制度中高涨的自治意识及城市居民的权利意识与市民社会的精义有着异曲同工之妙[2]。在这样的前提下,参与行政就成为我国现代化发展的必然逻辑结果。以前那种排除市民参与城市规划的做法,必将被市民的积极参与规划所代替。
2.我国的人权观念也有了较大的发展。人权最初只是消极意义上的公民自由权,有意排斥和拒绝国家的不正当干涉,现代人权制度则是以法律肯定公民的积极地位为前提而建立起来的。“从承认个人自由,到承认受益权,再到认可参政权为基本权利或人权,这是人类对人权认识的历史发展过程。”[3]我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”从这一条的规定可以看出,我国已经将“参政权”作为人民的基本权利之一,是要通
。公共利益被滥用也有两
方面的情况:一是假公共利益之名,行滥用公共权力之实;二是以大多数人的利益来损害小部分人的利益。平衡公共利益和市民个人利益的最直接、最有效的方式就是建立城市规划听证制度。
听证程序的内核是听取当事人的意见,并使当事人的意见对行政决定的作出产生影响。这是程序公正的必然要求
[收稿日期]2004-12-30
[作者简介]黄宇菲(1982-),男(满族),广东和平人,全国人大常委会法制工作委员会干部。
黄宇菲 论城市规划中的行政听证程序
过“各种形式与途径”来实现的。参政权是现代人权的核心,参与行政权则是参政权的自然延伸,参与行政权的具体形式与途径主要是在行政机关作出各项实体决定的时候,公民应当被尊重为法律程序的主体,充分享有陈述意见、辩论等参与机会,惟有此,公民才能真正捍卫自己以人格权、物权、请求权、知识产权等为代表的基本人权。在城市规划中引入听证程序,将是宪法精神的具体化,是肯定并尊重行政相对人的主体地位,彰显人的尊严,从根本上建立起保障人权的基本模式
[4]
些实践,我国在修改《城市规划法》引入听证程序时应遵循以下原则:
公开原则。除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私以外,听证均以公开的方式进行,包括事前公告、事后公示。
公正原则。听证一定要公平正直、毫无偏私,符合自然公正和正当程序原则。听证由行政机关具有相对独立性的非规划决策人员举行,或者由行政机关中具有较超脱地位的监督机关主持,避免偏袒。
平等原则。规划决策机关与公民为平等的双方,决策机关陈述规划方案,公民则提出质询并举证,决策机关与公民平起平坐,行政机关摆脱行政的压制性和神秘性[5]。
公益原则。一是讲求实效,即在听证程序各环节上有时效和期间的限制;二是讲求便捷,根据听证内容的重要性来决定其程序的设置,增强可操作性;三是讲求规范,听证的每个环节都应该有明确的规定和要求,听证法律文书要有统一的格式[6]。
有效原则。即听证程序的设置必须使公民的建议、质询和举证对城市规划产生实际上的影响,使公民真正参与到城市规划的决策、制订、监督的过程中去,而不是让听证程序流于形式。
2.对我国城市规划行政听证制度的基本框架的构想,主要有以下方面:
听证程序的适用范围。由于城市规划涉及一个城市长远的发展,其规划编制审批程序比较复杂且周期较长(一般5年以上),因此,应正确界定听证的适用范围。为了提高行政效率,我国可采取美国的做法,对涉及行政相对人和公众基本的公民权利和重大利益的城市规划事项,实行正式听证。如城市总体规划、城市次域规划、城市分区规划、城市详细规划(控制性和修改详细规划)、重大建设项目选址、用地规划、重大市政工程规划、重点地段城市设计等关系到重大公众利益的实行正式听证。而对其他的事项,则采用非正式听证,从而兼顾效率与公平。
听证程序的适用阶段。在城市规划管理的过程中可在三个阶段设置听证程序:第一阶段在规划审批前,称事前听证。这一阶段具有准司法性质,故宜采用正式听证。第二阶段在规划审批后,称事后听证。这一阶段具有很强的咨询性特点,一般只是对规划方案进行微调,可根据实际情况采用非正式听证形式。第三阶段在行政执法阶段。这一阶段执
法主要是行政处罚和行政强制措施,因而,这一阶段的听证程序参照《行政处罚法》中的规定执行即可。本文主要针对事前听证进行论述。
听证程序的方式。听证基本上可分为正式听证与非正式听证。正式听证也称审判型听证,是指行政机关在制定法规和作出行政决定时,举行正式的听证会,使当事人得以提出证据、质证、询问证人,行政机关基于听证记录作出决定。非正式听证指行政机关在制定法规和作出行政决定时,只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关参
。
3.我国国家职能、政府职能已经发生了转变,由以前纯粹的行政管理转变到服务公众上来,为公民谋取各项福利、提高生活质量上来。这种转变是与市场经济不断发展,市民社会渐露端倪相适应的。我国经过50多年的建设,已经完全改变了建国时期“一穷二白”的情况,绝大多数公民尤其是城市居民已经摆脱了贫困的生存环境,并拥有了一定财产。这种社会状况要求政府在行政管理和行政服务时要听取公民的意见,不断实现民主。同时,公民参与到行政事务中去,将使得政府的行政行为更容易为公众所理解,从而提高行政效率。
4.国内已经有了一些现实的经验可循。一是我国目前的立法已经建立了四种形式的听证制度,分别是:1996年《行政处罚法》中的行政处罚听证,1997年《价格法》中的价格决策听证,2000年《立法法》中的立法听证,2004年《行政许可法》又进一步将听证程序扩展到行政许可领域。这四种听证制度虽然在具体制度上不完全适用于城市规划听证,但却为在城市管理中建立听证制度奠定了基础并积累了经验。二是近几年我国一些地方城市规划的法规、规章也对听证的公众参与方式进行了有益的探索。如深圳市1998年制定的《深圳市城市规划条例》规定了市规划委员会在审议规划草案前应当将草案内容予以公开,以征集社会各界和公众的意见等条款。这些条例在实施过程中获得了良好的效果,受到了社会各界的较高评价。据2001年2月23日《南方日报》记载,2001年出席广东省九届人大四次会议的省人大代表提交过一份题为《关于建立城市开发建设事前听证、事后监督机制的建议》的议案,这份议案谈到,从城建方面说,建立城市开发建,设事前听证、事后监督机制可以使政府在作出城市发展决策的时候,进行科学论证,让市民理解政府的意图,避免许多不合理的、重复的、无远见的发展决策;从政府政治体制改革上说,这样做可以减少建设中的腐败现象发生,即便发生也可以通过事后监督发现,并由各市人大提出质询,避免损失。此外,北京、上海等城市也积极进行了这方面的探索,以上这些探索都将为在全国范围内实施城市规划听证制度积累有益的经验。
三、我国城市规划听证制度的设计
1.基本原则。根据行政法的基本原则和我国现有的一
广西社会科学2005.5 法 学
考,行政机关不须基于记录作出决定。城市规划对行政相对人权利的影响往往既广泛又深刻,所以,城市规划的听证程序应当以正式听证为原则,只有在特殊的情况下经过听证主持机关的批准和相关行政相对人的同意,方可采用非正式听证程序。
公众参与的范围。为保证听证程序的实际效果,“必须在听证过程中加上另一主体,使听证成为三方或多方参加的
法律行为”[7]。既要保证获得利益的人有代表,更要保证利益受损的人有代表;既要保证有行政相对人捍卫自己的利益,又要保证有较专业的人士提出合理的、理性的意见。公众可以自动申请参加听证,主持人认为必要时,也可要求利害关系人参加听证。笔者认为,参加听证的人员可以考虑由以下几方面的人士组成:(1)城市(社区)居民代表,包括因城市规划而得到利益的居民和因城市规划而利益受损的居民;(2)社会精英代表,包括当地的人大代表或者政协委员,他们是当地较有威望的人,与行政相对人的意见相比,他们的意见更具有公正性,更不偏不倚,对于城市规划具有较大的参考价值;(3)城市规划的专家学者代表,他们是具有专业知识的人士,他们的意见最具有理性,不仅涉及到对行政相对人利益的保护,而且能使城市规划的决策更具科学性;(4)司法工作者代表,他们将会对听证程序及整个城市规划决策的程序是否合法提出自己的意见,保证城市规划不偏离法律的轨道。一般而言,除了第一类听证参加人需要自己提出申请以外(主持机关认为必要时,也可要求利害关系人参加听证),其他三类听证参加人都可以由听证主持机关根据具体的情况邀请其参加。城市居民的代表与后三类的代表的构成之间应该有一个合理的比例,适当的比例可以兼顾公平与效率。一般来说,居民参与的比例比较大,则比较难达成共识,效率也相对低下;而专家和精英的参与则有较强的针对性[8]。
听证程序的内容。根据国内外的立法经验,城市规划行政听证制度可包含以下几个方面的内容:(1)通知和公示。包括两方面:一是当事人通知程序上的权利,行政部门应当告诉当事人当其对决定不服时,可以在什么时间向什么机关要求听证。二是通知本身所涉及的问题,行政机关应在听证举行之前一定时间内通知听证当事人有关听证的时间、地点和相关问题,并公告规划文本。(2)陈述与质询。城市规划行政部门有关人员陈述规划方案的构想,而参与听证会的当事人听取陈述之后对方案进行询问、提出建议或主张有利于自己的事实,以及提出证据等。(3)记录和报告。听证主持人应将听证会的各方意见和陈述记录在案,听证结束后根据记录整理成听证报告经与行政决策部门协调后予以公示。此外,在通知和公示之前,还应当将计划在受计划影响的行政区域陈列,供公众阅览,使公众知道该计划所涉及的内容及自己可能被影响到的利益,从而使听证更有针对性。
公众意见的处理。举行听证会,让公众发表对城市规划方案的意见,其主要作用是促进对规划方案的修改。城市规划的决策机关对于相对人书面或者在听证会上口头提出的异议或者建议可以采纳,也可不予采纳,但无论何种情况都应当书面说明采纳或者不予采纳的原因。如果公众对决策机关处理公众意见不满的,法律应该规定公众可以向上级行政机关或监督机关提出申诉或复议,或者向人民法院提起诉
讼。
听证程序的法律效力。《城市规划法》应该规定,听证会的记录必须成为最后确定城市规划的依据之一,即行政机关应当斟酌听证记录来确定城市规划的方案。但是,如果行政机关违反听证程序作出了城市规划并实施的,也并不绝对导致整个城市规划无效。因为城市规划一旦实施毕竟耗资巨大,在追求公平、保护行政当事人利益的同时,必须考虑到效率问题,如果仅是为了保护相对较小的利益而使整个规划作废,似显得有些得不偿失。在这种情况下,可以借鉴德国和台湾地区的规定,除了具有严重的、明显的瑕疵以外,应该进行听证而未听证的城市规划决策行为不属于无效行为,事后可以补充听证,不影响行政行为的效力。当然,对于权利已经受到损害的行政相对人而言,应当允许他们通过国家赔偿制度获得赔偿。
由于听证制度的研究在我国规划界刚刚开始起步,所以,无论是在理论上还是在实践中都还处于探索与尝试的阶段,还有许多的问题需要研究,相信通过社会各界的共同努力,其必将不断完善和发展,从而极大地推动我国城市规划事业的民主化、法制化进程。
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[责任编辑:梁军涛]
[校对:陈丽琴 邓双霜 梁军涛]