新公共管理模式下"政务超市"的兴起与发展

作者：孔靓柳彩莲

兰州学刊 2004年12期

　　自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，纷纷开始了大规模的政府改革。尽管各国政治、经济、文化的背景不同，其公共行政改革的力度和范围也不相同，但他们都不约而同地对传统官僚行政体制提出了批评，在实践中探索出了一条后官僚行政之路，即新公共管理运动(new public administration)，进而形成一种新的行政模式——新公共管理模式[1]。而我国新一轮的国务院机构改革将目标确定为建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，核心是要建立适应市场经济发展需要的政府管理体制，强化政府管理职能的转变。特别是在我国加入WTO以后，我国经济与国际经济接轨的进程加快，这对政府管理职能的转变提出了更高要求。近期在我国一些城市中相继建立的“政务超市”就是借鉴西方新公共管理理论的“公共服务”理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有益探索。

　　一、新公共管理的兴起及其基本理念抉择

　　第二次世界大战以后，伴随着现代科技的不断进步，新产业部门的不断涌现，信息化及全球化时代的来临，传统官僚行政体制运行下的西方各国政府显得越来越力不从心。一方面政府无力应付自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境；另一方面政府供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。迫于政府机构内部的迫切需要和公共舆论的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，西方各国政府纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮，借鉴现代企业管理的理论和方法，在政府公共部门引进市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量，从组织结构、机制运作、决策体制、公共服务等各方面改革公共行政的传统官僚制模式[2]。这一理论思潮的基本理念包括以下几个方面：

　　1．政府职能及其与社会关系的重新定位

　　传统政府管理模式下那种既制定政策又提供服务的全能主义政府必须要向职业化管理转变。在新公共管理中，各种非政府组织的介入，取代了大量传统官僚体制下政府承担的公共管理职能，政府从庞杂的事务中解脱出来，侧重于公共政策制定和公共政策执行的监督，即“只掌舵而不划桨”。这有利于缩小政府规模，减少开支[3]，还有利于政府专注于公共政策的制定、监控和评估，进而提高政府管理和服务的效率[4]。此外，政府也不再是“高高在上、自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是政府税收的“纳税人”，享受政府作为回报的“顾客”。政府服务以顾客为导向，应增加对社会公众的响应力。

　　2．管理方法和手段的抉择

　　与传统的公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法(成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等)，尤其是竞争机制的引入，新公共管理理论主张在政府公共服务中引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，进而在公共部门与私人部门、公共部门机构之间展开竞争。大多数西方国家都将政府投资兴建的基础设施和公共设施工程，通过投标招标的形式交给私营企业，而政府则充当“发包人”的角色。新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，不仅打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，提高了公共服务的效率和质量，而且也有利于精简政府机构、缩小政府的规模，进而缓解了政府的财政压力。

　　3．行政行为中心的转变

　　在传统官僚体系的金字塔结构中，权力集中是不可避免的，因为事实上整个官僚体系的运作必须仰仗集权的支柱，权力是行政行为的中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支配这种行为决策的权力的大小。而新公共管理强调的公共服务，其主要目标就是要克服政府行政行为(公共服务供给)方面存在的问题，“把权力中心主义转化为服务中心主义”。它还建立明确的服务标准，然后通过调查，倾听公众(顾客)对公共服务的意见，测量其满意程度，并且给公众(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，这要求政府无论是在决策还是在执行上都必须有更强的服务意识，了解公众的需要，更多地听取公众的意见；同时，要求公务人员的视线从关注权力的运行拉回到服务的质量上来，从权力主体拉回到公众(顾客)身上来，形成管理的服务化。

　　4．测量和评估标准的调整

　　与传统公共行政只计投入、不计产出和重遵守既定法律法规、轻绩效评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估[5]。公共部门绩效评估以3“E”为标准，即经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)。其评估的主要内容包括效率和成本效益、顾客满意度、投入——产出比率、公共服务质量等方面。新公共管理理论主张建立企业家式的政府，这种企业家式的政府是具有使命感的政府，它能够改变政府只重规则、不重结果的弊端，它根据效果投入拨款，它规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章。“基于绩效的政府强调结果，而不是提供服务的过程。”

　　二、政务超市：新公共管理理论下的地方政府改革

　　新公共管理作为一种社会思潮和实践运动，在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，满足了更多的公共服务需求，促进了西方国家经济与社会的发展。虽然新公共管理思想是在西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下产生的，但以市场化为导向、以为顾客(公民)服务为核心理念的新公共管理理论与实践，对于正在进行中的中国政府管理体制改革，具有一定的借鉴意义，这主要表现在我国政府进一步转变职能，运用市场的方法来管理公共事务，增强公共服务意识和服务能力，提高公共行政服务的质量和效率。自2000年10月南京下关区推出全国首家“政务超市”以来，全国各地区已有不少城市纷纷仿效，“政务超市”作为地方政府公共行政社会化服务的新模式逐渐为人们所称道。

　　1．“政务超市”的建立，有利于促进政府职能转变

　　“政务超市”体现了政府职能的转变。过去，我国的政府行政管理体制中长期存在“既掌舵又划桨”的现象。正如邓小平同志所指出的：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”现在，“政务超市”把政府各部门、科室集中在一起，职责分明，人员到位，铲除了产生推诿、扯皮现象的土壤。这样，既简化了各种审批手续，提高了工作效率，也让“掌舵者”和“划桨者”能够更好地各司其职，同时还为进一步深化政府机构奠定了基础。

　　2．“政务超市”的建立，有利于增强政府管理的公共服务意识

　　市场机制的引入，以及顾客至上、结果导向、绩效评估等方法的采用，改变了传统公共行政中公民的被动服从地位，公民变成了顾客，政府与公民形成了对等的关系，政府提供公共服务(政务)，公民以平等的方式选择和接受这种公共服务(政务)。作为新公共管理思想和公共服务意识的体现，一些西方国家近年来都制定并且公布了公共服务标准，在某一级行政区域或某些部门或行业开办“一站商店”服务等，以增强公共服务意识，重塑政府与社会的关系[6]。近来我国各地所建立的“政务超市”，实现了由过去“多头操办”向“一门式”服务的跨越，使公民(企业)可以像在超市买东西一样在政府那里买(得)到服务。如南京市下关区的“政务超市”将政府部门特别是街道50多个服务项目集中在一个大厅内，有的事情只需要在一个窗口就可以办完。“政务超市”以最大限度地满足“顾客”(公民或企业)的需求作为工作的出发点和归宿，提高了公共服务的效率和质量，实践了“三个代表”的要求。

　　3．“政务超市”的建立，有利于推动我国的政风建设

　　我国“政务超市”的建立，可以进一步增强政府机构公共服务的使命感，切实注重管理工作的实效，从而有利于推动我国的政风建设。首先，“政务超市”的建立，有利于克服官僚主义现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，思想僵化，机构臃肿，不讲效率，不负责任，公文旅行等等。“政务超市”把政府公共服务的职能和权限放到了“顾客”最需要的地方，由过去的“民求官”转向了现在的“官为民”。其次，“政务超市”的建立，有利于消除腐败。“政务超市”为公民开启了一扇“政务公开”的窗口，政府的政策规定、办事程序、优惠条件等都集中上墙，使得“顾客”都能够真正享受“知情权”和“知政权”，从而便于对政府公共服务的监督，杜绝乱收费、乱罚款、“暗箱操作”以及权力与利益挂钩等现象。最后，“政务超市”的建立，有利于反对形式主义。它将政府的公共服务和管理活动直接呈现在“顾客”及社会各界面前，接受方方面面的评估。所以，“政务超市”的建设，有利于建设“廉洁、勤政、务实、高效”的政府，提高政府公共服务的效率和质量，也有利于政风建设。

作者介绍：孔靓，柳彩莲，中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430060