审计要权力制约和监督中的作用

作者：浙江省审计厅课题组

浙江审计 2003年12期

　　影响审计对权力制约和监督作用的原因剖析

　　（一）双重管理体制的局限

　　现行的审计双重管理体制，在一定程度上使审计对权力的制约和监督难以保持超然的独立性，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。各级审计机关领导均由地方政府任免，审计经费由地方财政保障；权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰，审计机关很难站在国家利益的高度，对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。

　　（二）依法审计环境的缺失

　　一些被审计的权力部门，既是大量政策法规的制定者，又是执行者和解释者，难以体现审计对权力制约和监督的权威性与严肃性。有时甚至对同一个问题，存在着法规政策之间互相矛盾和抵触，使审计人员在查处评判时感到无所适从，给审计对权力的监督造成了极大的困境。面对被审计单位由于执行领导权力的行政指令所产生的违法违纪问题，审计监督缺乏评判依据与衡量准绳。

　　（三）技术方法手段的制约

　　面对众多复杂的审计对象，尤其是财务管理松懈、会计信息虚假比较普遍的现状，以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势，尽管审计方法手段也在实践中不断突破创新，但就现状而言，审计权限、方法与手段仍然缺乏刚性。对于受领导权力指使，在会计资料中未能反映的"天知地知、你知我知"的账外权力腐败行为，审计监督更显得乏力与无策。同时，随着信息技术的迅猛发展，大部分被审计单位实现了电子化网络化，而审计现代化监督技术手段的落后，导致计算机辅助审计的价值难以体现，对纷繁复杂、错综无序的电子经济活动捉襟见肘。

　　（四）审计力量结构的失衡

　　审计人员长年忙于审计项目，对各行各业法规的掌握不是很全面系统，加上各种财经法规政策的修订频繁，知识更新速度跟不上形势发展需要。在对权力制约和监督过程中，如果仅凭经验审计，那么监督力度就很难进一步深化，也难以走出就事论事的套路。无疑会影响审计对权力制约和监督的广度与深度。

　　（五）审计成果运用的滞后

　　一方面，被审计者对审计查实的权力责任问题整改不力。对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定，有时提出的审计建议缺乏可操作性。还有一些审计报告，由于没有对查出的问题进行综合归纳和辩证分析，提出的审计建议过于笼统，缺少针对性，被审计者不知从何着手整改，因而达不到整改目的，在一定程度上影响了对审计成果的采纳和运用。另一方面，相关部门也未能很好地把审计结果作为干部考核管理的依据。先离后审、先升后审，使得审计行为往往滞后，使审计对权力的制约和监督流于形式。

　　审计在权力制约和监督中的作用

　　（一）审计对权力制约和监督的功能定位

　　１、制约和监督行政权，查处利用干预市场活动谋求私利的行为

　　在我国，一些手中掌权者利用两轨之间的缝隙与漏洞，运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，使得权力腐败变得轻而易举。一些人想方设法进行"设租"、"造租"的活动，以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加"寻租"的机会，这使权力腐败活动日益猖獗。

　　２、制约和监督职务权，查处利用调整财产关系巧取利益的行为

　　市场关系意味着不同主体之间的产权交换关系。要建立市场经济，就必须改革原有的产权关系，对产权作出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员所掌握。在权力的运用没有受到严密监督和约束的情况下，某些权力拥有者就千方百计利用这种不受约束的公共权力，侵夺公共财产，中饱私囊。

　　３、制约和监督垄断权，查处利用市场不规范交易牟取暴利的行为

　　市场不完善最重要的原因，是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下，信息强势方面能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势方面而获益。在我国市场上，特别是金融证券市场，一些人利用信息垄断的特权，权力"出租"、勾结舞弊、违法买卖，以达到牟取暴利的目的，此类案件频频发生，触目惊心。

　　（二）审计对权力制约和监督的切入目标

　　１、健全权力运行机制，深化公共财政改革

　　从规范财权入手，紧紧抓住预算执行审计这个永恒主题，这是审计监督之所以形成权威的重要环节。督促财政部门规范财政预算分配秩序，检查有无违反公平、公开、公正原则和法定程序，是否存在利用权力向本系统本部门倾斜，有无造成资源配置不公平和低效益。还要加强对预算退库的监督，规范退库管理行为，提高财政资金的使用效益。要加强对税收征管的监督，关注是否依法征税体现效率。杜绝征税过程中出现人为的调节因素和非法减免税收，以确保财政收入的真实、合法。当前财政分配领域的混乱，一个重要原因就是参与预算执行的部门和单位没有依法行政，未能按照法定的权限和程序办事，有法不依，滥用职权。通过审计，要严肃财经纪律，严格管理，预防和纠正腐败行为和不正之风。评价其支出效益，最终直至在杜绝"小金库"上做文章。

　　２、确保权力服务人民，监督专项资金运作

　　要善于对每项资金从筹集、分配直到使用单位的各个具体环节，进行全面、深入、细致的审计。对经济管理部门、国资管理部门等有大额资金权的部门进行系统审计；对环保资金，要从可持续发展战略角度，加强对整个管理过程，即包括财政部门、环保部门以及使用环保资金的企业进行监督；对农业资金，要从加强农业基础地位出发，把政府对农业的各项投入作为一个整体项目进行全面系统的审计，把是否促进农民实实在在增收，把农业发展作为衡量农资审计成果的标志；对社保资金，要把资金的征、管、用与"两个确保"和"三条保障线"相衔接，与当地财政状况相结合。要促进建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，社保资金要随着经济的发展，财政收入的增加，支付能力也要有所增强。

　　３、规范权力决策行为，监控财政资金投资

　　规范财政性资金投资行为，审计要对财权从经济、效率、效果角度进行监督，检查财政部门权力的"越位"、"缺位"问题，规范财政性资金投资行为，检查是否坚持量入为出，量力而行，坚持开源节流，用财有方，评估财政负债偿还能力，分析其对经济发展，培植财源的作用。监督为强化基础财源、开辟新兴财源、引进外生财源、培育后续财源而采取的措施，促进财政调控经济能力的进一步提高。

　　４．优化权力监督制度，促进反腐倡廉工程

　　当前，要根据形势发展不断创新监督方式，通过"两个拓展"来实现"两个促进"，有力推进反腐倡廉工作。"两个拓展"即在市县长经济责任审计中，一是逐步地拓展到以财政财务收支为基础评价领导干部管理经济的基本职责上来。从规范市、县长"三权"（经济决策权、经济管理权、财政政策执行权和制定权），围绕"四制"（财政收入征管体制、财政性资金支出监管机制、重点建设项目的科学决策机制、财政性投资形成的国有资产管理体制），分析"五指标"（财政收入增长率、财政投入增入率、财政负债率、税费上缴增长率和社会保障资金总额发放率和征收费）入手，通过对财政性量化指标和有关内控制度总体评价的要求，来反映市县长经济管理能力和经济责任。对乡镇长经济责任审计，也要从简单的财务收支审计真正向经济责任延伸和扩展，提高乡镇长经济责任审计的质量和深度。二是对党政部门和国有企业领导人经济责任审计，要拓展到财务收支审计为主线，延伸检查国有资产保值增值、重大违法违纪、重大决策失误、个人廉洁情况上来，审计应特别着眼于宏观和绩效的角度。

　　５、加强权力制约合力，建立国资预警机制在对国企权力的制约和监督

　　中，审计要紧紧围绕推进国有企业改革、形成现代企业制度、完善法人治理结构来展开，在真实性审计基础上，审计要对重点国有企业、金融企业实行重点抓、抓重点的方法，要研究有针对性的审计方案和方法。在对重点企业开展重点审计的同时，抓审计的重点，根据不同企业存在的不同突出问题，有的放矢，顺藤摸瓜，追踪审计，解剖麻雀。树立业务部门联合审计的观点，形成有效监督合力，做到审一重点，影响一片，确保国有资产保值增值。坚持行业审计项目同步审计的方法，审深审透，促进行业自上而下整改。在此基础上逐步建立国有资产预警机制，促进国有资产进一步发挥作用。完善国有企业定期分批审计制度，国家审计要充分发挥社会中介组织和内部审计的作用，三者有机结合，既可以节约国家审计的资源，又可以提高国家审计的效率，形成一个严密制约权力腐败、保障国资安全有效的审计监督网络。