兰台说史·台湾要取消的"蒙藏委员会"是什么组织?

引言：近来台湾方面对于延续已久的“蒙藏委员会”的存废问题再次闹得沸沸扬扬。广大读者看到这些新闻不禁要问，这个争论的焦点“蒙藏委员会”究竟是什么组织？为何它的存废会引起这样的争议，在此兰台君和大家聊一聊这个“蒙藏委员会”的前世今生。

筚路蓝缕：“蒙藏委员会”前身诞生于危难之秋

内蒙赤峰喀喇沁亲王府中的贡桑诺尔布塑像，贡桑诺尔布是北洋政府蒙藏院总裁

“蒙藏委员会”的诞生，要从清朝开始说起。

清王朝幅员广阔，蒙古、西藏作为清王朝的领土，在清朝政府中由一个特殊的机构专门管理，这个机构就是理藩院。作为我国有史以来规模最大、组织体系最完备、管辖范围最为广泛的中央边疆民族事务管理机构，清朝理藩院通过对蒙藏回疆等边疆民族地区长期行之有效的经营和管辖。

为了有效管理，清朝的理藩院制定了详尽的《理藩院则例》。在有清一代，随着清朝中央边疆事务管理机构的不断发展和完善，《理藩院则例》也随之不断增修。后因理藩院改为理藩部，《理藩院则例》也于光绪三十四年改为《理藩部则例》。《理藩院则例》包括《蒙古律例》、《西藏通制》、《回疆则例》等，是我国封建王朝史上相当完备的民族法典。这部法典在我国近300年来的历史上影响甚大，它对于维护清王朝在蒙藏回疆等边疆民族地区的主权和统治，对于巩固满蒙联盟和清王朝政权，维护国家版图的统一，起到了非常重要的规范作用。

辛亥革命，清朝灭亡，理藩院自然也随着清朝政府一去不还。民国建立之初，出任临时大总统的孙中山就有意在“五族共和”思想的基础之上，建立以个专门管理蒙古、西藏等事务的机构。但孙中山还未来得及建立这一机构，民国政权就转移到袁世凯手中。

当时的民国政府面对的是相当严峻的边疆危局。

易代之际，沙俄、英国和日本等帝国主义列强乘虚而入，趁火打劫，刻意在蒙古、西藏和新疆等边疆民族地区制造混乱，企图将其从中国的版图分裂出去。而这些地区一些反动的少数民族上层人士趁机进行民族分裂活动，使得这一时期民族问题频起，边疆地区再次陷入严重危机，并以蒙藏地区尤甚。

外蒙活佛哲布尊丹巴在沙俄极力煽动和武力支持下，于1911年12月16日在库伦宣布“独立”，成立“大蒙古国”。沙俄还煽动内蒙呼伦贝尔地区的王公贵族响应库伦叛乱、主动“独立”、脱离中国。

而英国则阴谋离间西藏地方政府与清中央政府的关系，策动西藏分离。，最后导致十三世达赖喇嘛于1910年2月出走印度，并幵始执行亲英政策。1912年4月，十三世达赖的亲侍达桑在英国支持下率领叛军占领江孜并包围拉萨，煽动民族仇杀，致使大量驻藏清朝官兵和商民惨遭杀害。

袁世凯就任大总统后，面对不断恶化的蒙藏危局，为了维护自己的统治，他除了理论上遵循“五族共和”思想外，具体策略上更多选择了“向传统路线的回归”，并开始着手在中央设立专门的蒙藏事务管理机构来加强蒙藏施政、稳定蒙藏地区的政局，而这则成为后来南京国民政府蒙藏委员会乃至今日台湾“蒙藏委员会”的真正历史肇端。

在袁世凯之前，民国肇建之初，中央政府在蒙藏等边疆民族具体事务处理上仍沿袭清朝旧制，即由原属清朝理藩部暂行代理。袁世凯接任民国大总统后，于1912年4月22日，将蒙藏等边疆民族事务归于内务部管理，内务部后来下设蒙藏事务处，专门负责处理蒙藏事务。随即，北洋政府在中央政府设置专管蒙藏事务的独立机构--蒙藏事务局，直隶于国务总理。1915年，蒙藏事务局升格为蒙藏事务院，最终定名为蒙藏院，直隶于大总统，与原国务院所辖的各部平行。

袁世凯正式任命开明的内蒙古亲王贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁，并聘请了一批洞悉蒙藏边情、经验丰富的顾问，以便随时咨询。

无论是蒙藏事务处、蒙藏事务局，还是蒙藏院，作为民国初期中央政府掌理蒙藏事务的专门机构，其除了沿袭清朝旧制，继续负责掌理蒙藏地区的民治、劝业、边卫、封叙、宗教、典礼等常规性工作外，还针对这一时期蒙藏地区的严峻形势而釆取了一些具有时代特点的施政措施，

蒙藏事务局成立后，通过向蒙藏地区颁布历书加以宣传中央政府的政令。还积极创办报刊进行宣传。蒙藏事务局在成立后不久就开始筹备创办汉、蒙、藏、回四种文字的《白话官报》，后定名为蒙藏回《白话报》。

中央蒙藏事务管理机构组织了大规模的边疆调查，先后派人前往内蒙、甘肃、新疆、青海、西藏等进行实地调查。在派员调查的同时，还注意通过民间团体和相关人士来搜集蒙藏等边疆地区的情报，并向中央转呈他们的意见和建议，为中央政府的蒙藏治理决策提供资讯。

为了适应民初中央政府治理蒙藏地区的需要，蒙藏院还先后拟定了一些新的法律、法规，以规范自己的职责和日常行政。如有：《蒙古、西藏、青海众议院议员选举施行令》、《西藏第一届国会议员选举法》，以及以“临时大总统令”方式公布的《蒙回藏王公等爵章条例》、《喇嘛印信定式》、和《民国初立初次来京蒙回藏王公等特别川资条例》等。

鉴于边疆形势严峻，蒙藏王公贵族和达赖、班禅、章嘉等政教上层在蒙藏地区又有很大影响，民初中央蒙藏事务管理机构积极建议中央政府以加封、褒奖之办法，对蒙藏等边疆民族地区拥护共和的上层人士予以优待和笼络。

蒙藏院的这些措施，对于中央政府稳定动荡不安的蒙藏边疆局势、争取蒙藏地区的王公贵族和宗教上层人士倾心内向、进而维护国家统一都起到了积极作用。

艰难岁月：南京国民政府时期的“蒙藏委员会”

南京国民政府蒙藏委员会旧址——南京曾公祠

南京国民政府在其成立之初，便开始酝酿设立专门管理蒙藏等边疆民族事务的中央机构--蒙藏委员会，以接替北洋政府时期蒙藏院的职责。

1928年国民党中央二届四中全会“改组国民政府审查委员会”决议，国民政府下设八部、三院、两局、两委员会，其中包括蒙藏局。国民党二届四中全会修正通过《中华民国政府组织条例》，规定于国民政府下设蒙藏委员会。

其组织法《蒙藏委员会组织法》，规定蒙藏委员会直隶于国民政府；职责为“审议关于蒙藏行政”及“计划关于蒙藏之各种兴革”事项；领导体制釆用主席制，即由国民政府任命5至7个委员，并指定一人担任主席；机构内设秘书处、蒙事处和藏事处三个主要业务部门，秘书处负责文书及会计等事务，蒙事处和藏事处分别掌理蒙古及西藏事务；机构职权所及的蒙藏地区，只限于蒙古、西藏两个民族的部分聚居区。1929年，蒙藏委员会改为委员长制，阎锡山就任首任委员长，同年，蒙藏委员会举行成立典礼，启用印信，开始正式对外办公。

蒙藏委员会具有较为完备的组织体系和职掌，至1949年国民党败退台湾前，虽然面临过诸多改制呼声，《蒙藏委员会组织法》也历经数次修正实施，但其却一直作为南京国民政府执掌蒙藏等边疆民族事务的最高行政机构而存在。

南京国民政府蒙藏委员会先后向蒙藏地区派出了大量的调查组进行实地调查，并通过下设的研究机构，对所调研情况进行深入研究，为中央政府的蒙藏政策及施政提供有效资讯和科学依据。

南京国民政府蒙藏委员会成立后，拟定并实施了一系列关于处理蒙藏事务的法规、条例，力度之大，范围之广，是以往任何时期都无法比拟的。根据民国二十七年《蒙藏委员会法规汇编》，共有190项。

如有关蒙古治理的法规有《蒙古盟旗组织法原则》、《蒙古蒙部旗组织法实施条例》等，有关西藏治理的法规有《西藏会议代表推举办法》、《西藏班禅驻京办事处组织大纲》、《修正西藏驻京办事处组织大纲》等。有关喇嘛教管理的法规有《喇嘛转世办法》、《喇嘛任用办法》、《喇嘛奖惩办法》、《喇嘛登记办法》、《管理喇嘛寺庙条例》等。有关蒙藏王公、高僧等朝觐、

封爵、授勋等事宜的法规有《边疆宗教领袖来京展觐办法》、《达赖、班禅代表来京展觐办法》、《蒙藏人员参政考试及授勋各种办法》等……

南京国民政府是权威相较北洋政府时期有明显增强的中央政府，这使蒙藏等边疆民族地区的地方统治者受到震撼，一些少数民族上层人士开始主动亲近中央，积极缓和与中央政府的关系。这使南京国民政府对某些边疆民族问题的解决出现转机。

由于南京国民政府蒙藏委员会自治召开蒙古会议，制定《蒙古盟部旗组织法》，维护了蒙古盟旗制度，使得这一时期青海、新疆、内蒙古等民族地区的局势相对较为稳定，而苏联控制的外蒙古已于1924年6月宣布“独立”，西藏问题就显得较为突出。

蒙藏委员会通过承袭清朝旧制，通过派员赴藏，代表中央政府宣慰、致祭，主持达赖、班禅的灵童转世和坐床典礼等事宜。既保障了达赖、班禅在宗教界的领袖地位，安抚了西藏人民，确保了西藏稳定，又维护了中央政府在这方面的最高权威地位，并使中央政府在达赖、班禅转世事宜上的历史定制得以巩固。这对维护国家对西藏的主权具有显而易见的意义。对此蒙藏委员会功不可没。

同时，蒙藏委员会通过协调处理藏尼冲突、调节康藏纠纷尊重并优待藏传佛教，帮助西藏地方赈灾，争取了西藏僧侶集团中的大部分僧人，在很大程度上遏制了西藏内部的离心势力。随着蒙藏委员会驻藏办事处这个真正意义上的中央政府驻藏机构正式在西藏建立起来，并成为蒙藏委员会最重要的派出机构之一。中央政府与西藏地方之间关系进一步紧密。并对维护并行使中央政府在西藏地方的主权，具有重要的历史意义。

渐行渐远：随蒋介石逃台后的“蒙藏委员会”

台湾“蒙藏委员会”主持的“中枢致祭成陵大典”

1949年国民政府岁蒋介石逃台之后，由于其实际所辖范围缩小，财政困难，“行政院”开始大规模裁撤冗员，最后仅保留“八部二会”，“蒙藏委员会”即为其中之一。从此，蒙藏委员会进入了台湾“蒙藏委员会”时代。

退居台湾后的国民党行政当局，之所以仍然保留“蒙藏委员会”，不仅由于当时有几百蒙藏人士跟随蒋介石退居到了台湾，更在于宣示“中华民国”并未灭亡的政治含义，以及有朝一日“反攻大陆、光复民国”的政策考虑。所以，在两蒋时期，台湾“蒙藏委员会”不仅“移植”南京国民政府时期“蒙藏委员会”的机构体系从事着抚恤在台蒙藏人士、培育蒙藏青年、联络海外蒙藏同胞、进行蒙藏研究等工作，还为适应台湾当局在戒严时期的政治需要而设立了具有这一时期特点的相关部门（比如“敌情研究室”）进行了一些针对大陆的敌对活动。

这一时期，“蒙藏委员会”主要的职能包括针对大陆进行蒙藏维语广播，加强对大陆边疆地区的反共宣传；在1959年西藏叛乱事件中，对西藏叛乱分子进行支援；联络海外蒙藏同胞进行反共敌对活动；制订各种办法，积极培育在台蒙藏青少年，为“光复大陆”储备“人才”；规划研究蒙藏问题，编印蒙藏丛书，规划研究“收复”、“重建”蒙藏方案；团结在台蒙藏反共力量；举办祭成陵大典；办理章嘉呼图克图圆寂大典；辅导设立蒙古同乡会；编印《中国边疆》月刊；举办边疆文物展览等。

台湾地区解严后，海峡两岸的逐渐得到缓和，并由对峙逐渐走向了合作与交流，台湾“蒙藏委员会”的机构内部体系也相应发生了一些不大的变化，其机构主体几无变化。委员会的职责也发生了一些变化。比如，2011年台湾“蒙藏委员会”提出的愿景是“关怀蒙藏，连结台湾”；主要功能是服务海内外蒙藏同胞、加强两岸蒙藏交流、保留推广蒙藏文化；其业务包含政策分析、国际交流、人才培训、社会服务、文化推广、教育辅导、专业研究等。台湾“蒙藏委员会”成为一个“名实不符”、象征意义大于实质功能的边缘部门。

根据不完全统计，目前每年赴台湾地区的藏僧超过1000人次，台湾地区的藏传佛学团体有280多个，信众逾50万人。目前在台湾地区的藏族人士共120户，约500人。由于语言文化隔阂，缺乏专业技能，六成以上藏人为工厂工人，三成为保险员、文物老板或员工，少部分为医生、公务员、公司经理。由于他们大多谋生困难、处于社会边缘，所以基本都是台湾“蒙藏委员会”服务关照的对象。而在台湾地区的蒙古族人士约400多人，生活状况和社会地位相对较好。

陈水扁时代，由于其推行“一边一国”的台独政策，两岸关系紧张，两岸交流基本处于停滞状态。台湾“蒙藏委员会”变得更加边缘化，这一时期关于台湾“蒙藏委员会”的存废问题也更为凸显。到了马英九当政时期，开始着手“政府组织再造”。因应台湾当局“行政院”组织再造，“立法院”于2010年1月12日正式通过了“政府组织再造四法”。根据这一法案，新的政府组织不再设置“蒙藏委员会”，其蒙藏相关工作将分别由“行政院大陆委员会”下新设置的蒙事处、藏事处承接。

在此值得注意的是，台湾当局“行政院大陆委员会”属于咨询机关，不具有独立的行政管辖权，而台湾“蒙藏委员会”作为台湾当局专门执掌蒙藏事务的机构，则具有独立的行政管辖权。

但是在现实中，“蒙藏委员会”按照法案在“行政院”组织新架构中被裁撤。然而，基于一些原因，台湾“蒙藏委员会”这一机构实体目前仍然存在，各种工作也在继续开展之中。从而构成了台湾社会关于“蒙藏委员会”存续之争的原因。

而随着在台日久，“反攻大陆”无望，无论是追随蒋介石退至台湾的“新住民”（外省人），还是长期居住在台湾岛内的“老住民”（本省人），在实际当中，他们都开始逐渐将“反攻大陆”、“光复民国”的目光和精力转投于台湾岛内自身的建设和发展上，变得更为实际和现实。在台湾岛内这种社会背景下，专以处理蒙藏事务为核心、象征意义大于实际效能的台湾“蒙藏委员会”，便失去了存在的政策环境和群众基础。

在很多台湾人看来，“蒙藏委员会”是一个“只吃饭不千活”、专门“搜刮民脂民骨”的“政府机构”，做的事情很少，却一直花着政府的税款。2015年该部门的人事预算高达7500万元新台币（约合1485万元人民币），占到其全年总预算的59%，远超过其所谓的“业务费”。“蒙藏委员会”正式职员共65人，平均下来年薪超过100万新台币（约合19。8万元人民币），岛内民众痛批其为“全天下最夸张的肥猫部门”。加之现任“蒙藏委员会”委员长林美珠是蔡英文表姐，委员会已成象征部门，部门领导却坐拥高薪，加上这层亲戚关系，当然更加令普通民众反感。

但是，吊诡的是，在政府改组相关修正案迟迟未过，“蒙藏委员会”实质上依旧存在，预算仍年年过关，裁撤遥遥无期。加之蔡英文亲戚坐镇，台湾民众会继续养“肥猫”到什么时候，恐怕至今无人能知了。