环境行政许可制度法律问题初探

摘 要：环境行政许可制度作为一种行政管理手段，应环境资源的有限性和社会需求的多元性而产生并逐步完善。本文从理论价值和实践价值两个角度提出研究环境行政许可制度的必要性，分析我国环境行政许可制度现存的缺陷，进而提出完善环境行政许可制度的思考建议。 关键词：环境行政许可制度；缺陷；完善

中图分类号：x32文献标识码：a文章编号：1006-4117（2011）06-0380-01

一、环境行政许可制度问题的提出

从理论角度来讲，环境行政许可制度的研究和完善对整个环境资源法学的发展具有积极的补充作用，并在一定程度上对行政许可在其他领域相关制度的创设和完善起着指引作用。依照《行政许可法》大量行政许可事项被清理掉，由于环境法自身特点，环境行政许可事项被清理的却非常少，这就从一方面巩固了环境行政许可制度的支柱地位，弥补了相关环境法律的不足，同时，环境行政许可制度的创设和实施在很大程度上也催生和完善了环境法基本利益关系理论，协调环境公益、经济公益、环境个益和经济个益这四个利益维度相互之间的关系，从而催生和丰富这四者之间利益关系理论。

从实践角度来讲，环境行政许可在污染防治和资源保护领域的存在价值更表现出特殊性。在维权与限权的双重性上，确认和约束相对人的权利，也赋予和规制政府对某些影响环境行为的监督管理权；在公共资源配置上，作为公权力介入资源配置的一种制度手段，通过造成认为稀缺以维护和促进环境公共利益；在改善环境安全上，环境行政许可通过对污染和自然破坏行为的直接控制，以达到维护环境公益、改善环境安全状况的目的。

二、环境行政许可制度缺陷分析

我国建立了较为齐全的环境保护法律、行政法规及规章制度,为环境保护行政许可制度的建立奠定了坚实的基础。但是在环境行政许可制度的设定、运行和保障机制方面仍存在着缺陷。

（一）环境行政许可制度之设定缺陷。我国环境行政许可制度具有传统行政许可制度的弊端。首先在设定主体上，缺乏较低层次法律法规的配套支撑，导致许可主体不协调、不规范，许可权限不清晰。其次在设定程序上，环境行政许可从申请、审查、批准及对许可的监督管理全过程都存在一定的缺陷。最后在设定原则上，我国环境行政许可的规定颁布较早,已严重滞后于依法行政的要求,其制度设置也不能适应日益严峻的环境现状。

（二）环境行政许可制度之运行缺陷。我国环境行政许可制度在运行上存在诸多缺陷，比如环境行政许可运行配套制度不健全。环境行政许可的听证制度规定的听证事项和听证参加人范围狭小，主持人地位不独立且听证形式单一、听证期限不确定；环境行政许可的信息公开制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,难以保障相对人的知情权。还有就是环境行政许可运行中的执法质量问题，环境行政执法队伍服务群众的观念淡薄，缺乏相关的知识储备。

（三）环境行政许可制度之保障机制缺陷。首先表现在环境行政许可内外监督制度上的缺陷，行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，缺乏公开有效的监督制约机制。这样就造成了环境行政机关和相对人的权利义务不对等。其次是环境行政许可公众参与机制上的缺陷，环境行政许可制度缺乏相应的公众参与机制，没有将许可制度的设定、运行和监督的整个程序置于公众的广泛参与中，不能达到设立环境行政许可制度的目的。

三、环境行政许可制度之完善建议

（一）环境行政许可制度设定的完善建议：在环境行政许可设定上，首先应该保证设定主体明确化。为规范环境主管的职权，有必要将我国环境行政许可的设定主体设为省、自治区、直辖市的环境主管机关，取消设区的市和县级以下基层人民政府颁发许可的权限。这样将行政许可设定权限定在较高层次的政府上有利于更好发挥环境行政许可制度的功能。其次要使设定程序规范化，遵守《行政许可法》的一般规定，给予行政许可设定程序的足够重视。

同时要修订、修改环境行政许可制度中落后的甚至与《行政许可法》相冲突的内容，以使法律之间保持和谐，追求形式正义的同时保证实质正义的实现。最后要使设定原则法定化，坚持许可设定法定原则、公开、公平原则、环境公益特定原则、效率原则以及便民原则。

（二）环境行政许可制度运行的完善建议：环境行政许可制度在运行上第一要强化行政许可配套制度建设。关于听证制度，进一步扩大听证事项和听证人员的范围，建立高素质的、相对独立的主持人队伍,实行多样化的听证形式。同时还要完善信息公开制度，充分利用互联网，启动政府信息公开过程,使政府信息能够自由地为公民所利用。此外要建立健全电子政务系统，要明确地对电子政务实施的效果进行定义并衡量工作进展。第二要保障行政许可执法质量。注重环境行政执法主体的思想观念和法律素质的培养，增强用法律解决问题的较高素质，从而为环境行政许可制度的顺利实施奠定良好的基础。

（三）环境行政许可制度保障机制的完善建议：关于环境行政许可制度保障机制的完善，首先应该健全内外部监督体制，强化法律责任的落实。建立全方位深层次的监督网络,既包括对行政主体及其行为的事后监督,又强调对行政主体及其行为的事前、事中监督，保证行政权力运用得当。此外，对于行政相对人得到许可后实施的行为也要给予监督指引，确保权利的享有合法合理。其次是要完善行政许可的公众参与机制，建立公众参与型环境行政许可制度，培养公众环境意识，以规范的听证制度权衡环境许可中的各种利益。

作者单位：长安大学政治与行政学院

作者简介：朱艳丽，女，陕西横山人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业；芦静，女，山西临汾人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业。