毕井泉局长食药监管新思想的基层视角解读

在中国这种领导体制之下，一把手的作用可大可小，大可战天斗地，小则无声无息。就一把手对业务工作的态度可以分为两类，一类是部门首长但不是首脑。所谓铁打的衙门流水的官，一把手常变中下层干部不变，业务政策制定因循原有机制，与一把手的思想关系不大；另一类则既是部门首长又是首脑，一把手有自己的想法，经过隐忍期后自任学术权威，重大业务政策打上强烈的个人印记。

本来首长们的想法，我们处江湖之远是无从知晓的，不过8月21日食药总局毕井泉局长亲自到前任局长尹力的地盘四川省去作了题为《食品药品安全形势与任务》的专题讲座，“对做好新时期食品药品监管工作提出了方法论和路线图”，“一些食品药品监管的全新理念和方法得以清晰呈现”。联想到不久前，食药总局推出的令全国基层哀鸿遍野的监管责任人上证之举，结合他多次外出发言讲座的新闻报道，看来毕局长不是在念秘书写的稿子，极可能是个有思想、有理想、有行动、有胆量的改革型领导，要在食药领域继续他发改委的专长，今后全国食药监管可能会打上毕局长深刻的个人印记。因此，毕局长的个人的思想，就值得研究了。

豆子找了些毕局长的讲话，梳理一下毕局长关于食药监管的新理念新方法：

一、毕井泉对食药监管的新思想总体表述

毕局长认为：食品安全最大的风险是化学风险、最基础的工作是完善标准、最重要的职责是落实“四有”“两责”、最重要的执法手段是信息公开。

另一种表述：食品安全最大的风险是农药兽药残留和食品添加剂的滥用。防范食品安全风险最重要的基础性工作是完善食品安全标准及其检测方法，把各种可能的风险纳入到我们监管的视野。防范食品安全风险最重要的基层工作是市、县两级监管部门把农药兽药残留、添加剂使用的抽样检验制度化，把食品、餐饮企业的日常检查制度化，建立起覆盖所有生产经营企业及各类食品的网格化管理体系。防范食品安全风险最重要的执法手段是信息公开。（毕井泉在2015年国际食品安全会议闭幕式上的致辞）

二、毕井泉对地方政府强化食品安全监管的要求

十八届三中全会进一步把食品安全纳入国家公共安全体系，提出要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度。

地方各级党委和政府要认真贯彻落实党中央、国务院的要求，按照公共安全的功能定位完善食品药品安全治理体系，综合执法的地方要把食品安全作为首要责任，

地方政府负有食品安全属地管理责任，要做到“四有”，即有责任、有岗位、有人员、有手段。

三、毕井泉对基层食药监管部门强化食品安全监管的要求

基层监管部门要落实对生产经营企业的日常检查职责和市场上食品中农兽药残留、非法添加物的定期抽检职责。

日常检查要推行网格化，要责任上墙、定期检查、填写标准化表格、倒查监管责任，并将检查结果对外公开，通过网格化的日常监管把风险化解在萌芽状态。

毕局长的新思想，可以从各方面进行解读。豆子一向喜欢从基层执法者角度解读高层政策，并推演其在基层落地后的发展。初步分析，要实现毕局长的新思想还要注意以下几点：

（一）地方政府负总责需要总局去补漏洞

豆子一向认为食药监管地方负总责是中央政府推托责任的结果，并不是最佳方案选择。理由在前面的许多博文中已说明，不重复。要说明的是，地方政府负“总”责的说法，逻辑上都是地方政府的责，食药总局和上级局不负责。由此，就出现了严重的权力与责任的混乱。食药总局和上级食药局有没有责？是什么责？地方政府的总责与食药总局的责如何划分？如何配合？这个问题不提出、不解决，就不能构建一个完整有效的食药监管体系。具体而言，就是国、省、市、县四级食药部门的纵向职能分工和责任划分问题该研究了，一层一层往下落实（tui)的老办法该收手了。

（二）抽样检验制度化欠缺检验能力的配合

毕局长思想中把检验办法提到了首要监督手段的地位，并对公开信息的效果寄予了高度期望。但考虑到抽样检验的特点，恐怕近期是不可能达成目标的：第一、基层的检验能力与目标要求差距太大，并且一二十年内不可能满足毕局长的要求；第二、抽样检验的方法对发现不明物质效果不好；第三以基层为主的抽样和检验一方面检验项目粗浅，另一方面存在着严重的重复劳动；第四、检验结果有滞后性，问题食品早卖光了；第五、对检验合格率的考核指标会浪费大量的检验资源。毕局长讲“完善食品安全标准及其检测方法，把各种可能的风险纳入到我们监管的视野”，臣妾做不到啊。

（三）日常检查网格化可能导致检查流于形式

当前，李克强总理倡导的是双随机的抽查，但毕局长的新招是全面普查、严防死守。一方面食药产品量大面广品种多且危害因素不直观，另一方面执法人员能力不全面且数量不足，因此网格化是个笨办法。实行网格化后，一人包片上百家企业，面面俱到，走马观花，疲于奔命，推测大多只能检查到表面的违法行为，如没有健康证、五防要求不达标、食品过期之类浅白的问题，那些需要时间和技能发现的问题就难了。

（ 四）事先追责的粗暴做法引发实现监管行为目的背离

总局落实四个最严采取的办法是把责任往下级推，但是还没发生责任事故就先找好责任人还写上证书的方式太过赤裸无情，撕掉了单位和领导的温情面纱，惊醒了迟顿木讷的基层执法者。食药监管仍然是管理学的范围，逃不出管理学的规律，责任人上证可能会动摇食药监管部门管理体系的根本，能否落实何时落实已经成为高层与基层食药执法者的冷战。高层不认可而基层公认的问题是：食药事故的发生与监管人员认真尽职程度不存在严格的关联，避免责任的最保险办法不是认真履职，而是逃离岗位和规避责任。当责任因素成为指导基层各级人员的最高宗旨后，更多的集体决策和个人行为将出现形式与目的的严重背离。将有更多的政策和措施，看似为了促进人民健康提高科学监管水平，实际上不过都是为了推责任。初步推演会出现几种现象：心照不宣地打击限制高风险行业和企业；在同侪排挤中实力最差的人将更多的写到证上；责任向不断向乡镇政府、协管员、临时工方面漂移；利大于敝的决策因为仍然有风险难出台，倾向选择风险最小而非效益最大的策略；单位内部相互防范相互讨价还价越来越严重，制度建设越来越多，行政效率进一步降低。

（ 五）综合执法的地方食药总局要争夺基层人心

毕局长对地方政府提出要求，要求综合执法的地方要把食品安全作为首要责任，但是将更加不可能。综合执法部门有食药、工商、质监，甚至物价、安监等块业务。各块之间存在着权、责、利的比较差别，几个上级部门就存在着拉拢基层人心的竞争。古语说：“得民心者得天下”，食药业务天然属性就已经任重责大，食药系统对基层的支持力度又最小，再加上总局这种不爱惜基层干部的态度，食药工作在综合执法机构中更不受欢迎。离心离德之下，食药工作如逆水行舟，可谓难矣。

总而言之，毕局长的思想在落实上需要更加细致的考虑，一些客观规律纵然摆不上台面却是不能忽略的。世上种瓜得豆之事太多了，豆子这种剖心置腹的文章，虽不为人所喜，却往往不幸言中。