我国地方政府债务成因及其风险控制

我国地方政府债务成因及其风险控制

——基于审计视角的分析

一、引 言

政府债务问题的本质是缺乏约束的责任主体过度举债而导致新的财政问题。适当举债有助于缓解财政收支矛盾，甚至促进经济增长。但如果管理不善，债务规模失控，产生的债务风险会进一步加剧财政风险。根据国家审计署最新公布的数据，我国地方政府债务已超过10万亿元 ，虽然债务规模与风险水平总体可控，但一些地方政府负债率过高 ，少数地方政府负债率甚至超过100%。如此高的负债率有可能引发严重的财政风险，进而影响经济、政治和社会的安全稳定。因此，进一步研究我国地方政府债务，分析其成因并加强控制具有十分重要的现实意义。政府审计是国家治理的重要组成部分，肩负着维护财经秩序、促进国民经济健康发展的重任，对地方政府债务负有不可推卸的监督责任。从目前形势来看，促进规范地方政府债务管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，推动深化财税体制改革，审计机关主动作为、高效作为还有很大的空间。

二、我国地方政府债务的现状及主要风险因素

根据地方政府对债务承担是否具有法定责任，可以将地方政府债务分为显性债务和隐形债务。显性债务是指基于法律或合同约定的地方政府应承担的债务，地方政府负有按期偿还责任，包括政府直接借债、欠债以及担保债务等。隐性债务是指法律或合同没有规定地方政府的责任，而是由于公众的预期、政治压力等原因导致应由地方政府承担的债务，如可预期的未来基础设施建设支出、社会养老保险资金缺口、国有企业改革成本等。我国目前地方政府债务评估和管理还主要针对显性债务。

（一）我国地方政府债务的现状

国家审计署于2013年8月至9月，组织开展了全国范围内政府性债务审计，审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时、政府需履行担保责任的债务和债务人出现债务偿还困难时、政府可能承担一定救助责任的债务。审计结果表明，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65 亿元，负有担保责任的债务29 256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。其中地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。

地方政府债务中融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府债务的主要举借主体，分别举借40 755.54 亿元、30 913.38 亿元、17 761.87 亿元，分别占债务总额的37.44%、28.40%、16.32%，三大债务主体共占债务总额的82.15%。

从债务资金来源看，银行贷款、BT 、发行债券是主要来源，分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67 亿元，分别占债务资金的50.76%、11.16%、10.71%，三大来源主体资金共占债务总额的72.62%。

从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的债务101 188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87 806.13 亿元，占86.77%。

（二）当前地方政府债务的主要风险因素

虽然我国地方政府性债务水平总体可控，但由于分散、隐蔽、监管无序，加上其他不确

定因素，债务风险仍然存在，并有加大趋势。特别是财政综合实力差的地方政府债务风险更大。审计署公布的结果中，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，部分地方政府在2012年的政府负有偿还责任的债务偿还中借新还旧率 超过20%。

一是债务余额增长过快，财政风险加大。2013年6月底，地方政府债务总额达10.89万亿元，剔除乡级债务0.31万亿元，与2010年底相比，地方政府债务余额从6.71万亿元上升到10.58万亿元，在两年半的时间里，省、市、县三级政府债务余额增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，县级政府增长最快，年均增长26.59% ，远高于GDP 的平均增长幅度。审计署公布的地方政府债务尚未包含隐性债务，如未来的社会养老责任。根据推测，我国地方政府隐性债务数量巨大，仅社保基金的空账规模大概就有2万亿元左右 ，若考虑此类债务因素，地方政府的债务压力更大。相对显性债务，隐性债务有时会构成更严重的财政风险（陈均平，2010）。

二是融资主体泛化，融资方式更加隐蔽。地方政府为了举借债务，调动了一切可以调动的资源，多头举债、隐蔽举债。融资主体不仅包括政府财政部门，还包括一般政府部门、事业单位和融资平台等，其中融资平台承担了近四成的债务。此外，还存在企业帮贷、上级政府转贷等融资方式。一些地方通过信托、BT(建设-移交) 等方式变相融资现象突出，其中BT 融资已占11.16%，上升较快；违规集资也屡禁不止。变相融资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT 融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5% ，且不易监管，一方面仍然存在较高的金融风险，另一方面又蕴含了新的风险隐患。

三是还贷能力不足，抗风险能力差。地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，财政风险依旧较大。截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66 亿元的37.23%。短期来看，地方政府对于“土地财政”的依赖不会有什么风险。不过，考虑到中国经济增长的逐步放缓以及一二线城市土地储备的逐渐减少，“土地财政”的不可持续性正在逼近。

四是违规融资并滥用债务资金现象禁而未绝。有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT ）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务，部分地方存在违规将债务资金投入资本市场、房地产市场和用于修建楼堂馆所等问题。

三、我国地方政府债务膨胀成因分析

我国地方政府债务迅猛膨胀，其原因是多方面的，有非体制的财力不足因素、财权与事权不匹配因素、宏观调控政策因素、干部任命与考核机制因素、预算软约束因素等。笔者认为，地方政府债务责任主体虚化、监督不到位是导致债务膨胀的主要因素。

（一）职责不清的责任主体内生举债冲动

由于没有统一的法律规定，地方政府债务责任主体基本是推定的，以主要举债主体和资金提供者为例，在形成环节涉及到的责任主体主要有政府及其部门、事业单位、融资平台、银行等。各责任主体所处环节和利益角度不同，对债务风险的认知和感受也不同，甚至大相径庭。

1．举债主体与责任主体不一致

地方政府部门、机构、融资平台根据政府要求举债，甚至还要接受融资任务考核，在这样的背景下，所谓的举债主体对政治因素－完成上级任务－的考虑，要多于经济因素－债务本身的效益和将来能否偿还－的考虑。有些地方，借、用、还的主体不一致，筹钱的负责筹

钱，用款的负责用款，比如各融资平台、帮贷公司将资金从银行、信托机构筹集到位后，转给城建、交通、建设等所谓的指挥部统筹使用，再也区分不出具体贷款资金的流向和实际用途，无法按照有关贷款资金的使用规定追责。

2. 财权与事权不匹配而被动举债

相关研究表明，财权与事权不匹配，地方财政入不敷出，不得以而举债是地方政府债务膨胀的原因之一。1994年的分税制改革，虽然明确了中央与地方的财政分配关系，但相应的责任划分改革却不彻底，中央政府凭借其集权和地位优势，下移支出责任。1994年－2008年，中央与地方政府的财权分配比例为52：48，而同期事权支出比例却为30：70（类承曜，2011），地方政府依靠不到一半的财力，承担了七成的支出责任。地方政府的财权和事权严重不匹配，导致部分地方财政非常困难，不得不靠举债度日。

3. “行为联邦制”催生的逆向选择

地方政府是地方政府债务的首要责任人，但由于我国中央与地方关系具有“行为联邦制 ”的性质，即中央与地方政府之间存在相对制度化的放权模式：中央政府拥有足够的权威，制定政策和行为规则，并对地方政府进行奖惩，但也允许地方政府执行过程中对法律和政策作一定程度的解读，地方政府的权力和义务，不完全由制度规定，其很大程度是通过或明或暗的讨价还价来确定的。在举借债务问题上，地方政府就是这样，有利的积极去做，不利的就另行解读，攒足谈判的筹码。如2009年3月，中央为解决地方政府4万亿元投资配套的资金缺口，放宽融资平台贷款条件。但这个政策的出台，导致地方融资平台蜂拥设立。截至2009年6月，地方各级政府共设立平台公司8221家（陈珊，2010），其中众多融资平台违规设立、资本注入不合规、营利能力低下。本应为4万亿元投资配套1.25万亿元，地方却猛增贷款5万多亿元，或许正期待着“公共池”效应的出现。

4. 政绩观扭曲的现实需求

长期以来，我国一直简单地用GDP 及其速度来考核地方政府和领导干部的政绩，这种不合理、不规范的政绩考核机制，催生了地方政府尤其是主要领导干部片面的政绩观。地方政府官员基于自身政治利益的最大化，往往热衷于完成最容易体现自身绩效的任务，体现在“看得见、摸得着”的大规模基础设施建设上，行为短期化，好大喜功，急于求成，热衷于超前发展、过度投资，不顾实际上项目，不计成本搞资金，不考虑后果打造形象工程，从而导致地方政府债务居高不下，越滚越大。

5. 银行偏好的助推作用

在我国这样单一制的国家，地方政府破产的风险为零，因此对政府放贷风险要远远小于一般市场主体项目。而且政府项目一般贷款金额大，预期收益大，也更易于管理，因此，无论银行金融机构还是具体承办的信贷人员，都愿意选择政府项目放贷。此外，给政府放贷，支持地方投资，能够赢得地方政府的好感，更能积累丰富的社会资本。因此说，我国银行业金融机构对于政府项目具有天然偏好（张文君，2012）。在实际操作过程中，有的银行不仅放松条件审查，还帮助政府出谋划策，共同造假，骗取贷款。

（二）举债行为得不到有效监管

一是监管主体缺失。法律规定我国地方政府不得负债，因而对实际发生的债务缺乏法定的监督主体。长期以来，地方政府债务处于自主决策、自我监管、内部人控制的状态。 二是监管基础不完备。由于地方政府债务没有纳入预算管理，现行会计制度也不要求和记录债务情况，加上没有扎口部门统计、报告，地方政府债务的规模、种类、结构、期限等方面缺乏可靠、及时的信息。理论上对地方政府债务应负有管理责任的地方财政部门，实际只管理了地方政府债务的很少一部分，一方面屈从于政府的压力不敢作为，不严肃管理；另一方面也由于不能掌握面上信息，想管而无能为力。外部监督，无论是人大还是审计机关，由于没有基础信息资料，都无法实施有效监督。 2011年、2013年两次全国范围内的债务审

计，审计机关更多的是代行统计职能，因为没有基础数据，审计机关只能自己填表、核实、报数，审计条件并不充分，会计责任和审计责任未能有效区分。

三是监管工作不到位。一段时间，人大积极配合地方政府举债，本该履行的监督职责变成了服务协助。在每年的地方预算执行情况审议过程中，由于审议时间短，专业准备不充分，难免流于形式。审计机关因其政府内审地位，对于地方政府债务这种法律依据不充分，且大多存在规避监管的行为，地方政府希望越隐蔽越好的事项，主观上不愿意去趟这样的浑水，除非上级交办，否则不会主动实施审计。金融监控也乏力，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得贷款，形成“多头融资、多头授信”的格局，单个审查每一家融资平台都符合放贷条件，但银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，无法实施信贷资金的有效监控。

（三）问责虚无产生反向激励

在实践层面上，尽管地方政府债务问题严峻，但只要不是个人牟取私利，所谓的为了发展而犯的错误，一般都不会被追究责任。

1. 法律软约束。一是条文冲突，天生不足。在地方政府债务问题上，现行有关法律条文冲突，给法律约束制造了混乱。如《中华人民共和国预算法》禁止地方政府举债，《中华人民共和国担保法》也规定国家机关不得为保证人，但《中华人民共和国公路法》规定地方政府可以向国内外金融机构或者外国政府贷款，来筹集公路建设资金。有关政策文件对法律的突破更显得随意，在土地收储、保障性安居工程建设、水利建设等方面，均赋予了地方政府融资的权利。法律和政策文件的制定，没有通盘考虑，相互矛盾，制度本身的缺陷造成无法严格追究责任的局面，也为地方政府提供了过度解读的空间。二是法律执行中的行政替代倾向，造成有法不依，执法不严。2009年地方政府债务井喷之后，国家出台了一系列的政策来调控，而不是首先运用法律手段。如2010年，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，规定要求严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国商业银行法》的行为要依法依规严肃处理。国务院作出相关规定后，财政部、发改委、人民银行、银监会于2012年12月24日 联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知 》（财预〔2012〕463号），规定地方政府不得集资、不得以回购方式举借、规范融资平台公司注资行为和融资行为，同时再次提出地方政府不得违规担保。一方面，法律需要靠政策文件来贯彻，法律的威严被动摇。另一方面，文件还需要文件来落实，执行力层层递减。现实的法律软约束导致了“破窗效应”，地方政府债务2008年以后犹如脱缰的野马狂奔前行，2009年上升62%，此后虽有下降，但仍以GDP 增长速率两倍多的速度增长。

2. 历次债务化解的免责激励

历史上，我国进行过多次债务化解，一般都是就债务本身进行处置，着重化解债务风险，不涉及主体责任追究。上世纪末，亚洲金融危机的爆发，国有银行业不良贷款剧增，为了化解可能导致的金融风险，国家于1999年相继设立了4家金融资产管理公司，分别收购、管理和处置四家国有商业银行和国家开发银行的部分不良资产。对收购的不良资产进行分类处理，其中对符合条件的企业实施债权转股权，有相当数量的债务被核销，除非犯罪，大多数银行和企业没有被追究责任，权当交了学费。在粮食企业挂账、供销企业挂账处置中，通过银行停息、财政贴息，财政分期核销等措施，处置了历史遗留问题；乡镇债务，通过转移支付、财政统筹化解。对于当前融资平台所举借的政府债务，国家发改委已经提出了化解工作方向，其中包括允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度，确保不出现“半拉子”工程（证券时报，2014年1月2日）。债务化解的历史做法给了地方政府充足的暗示，“债多不愁”有一定的道理。

四、加强我国地方政府债务风险控制的对策建议

地方政府债务风险控制是一个系统工程，应当从多层面加以综合治理。在此方面，一些发达国家积累了诸多经验，如美国对地方政府举债进行严格控制，地方政府必须公开其举债的用途，明确担保条件，建立偿债准备金制度和风险预警机制，地方政府过度举债应承担相应的责任，包括实行地方政府破产制度、限制地方财政权以实现债务重组等。再如日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。同时，为了保证政府公债资金的顺利发行和合理有效利用，日本公债资金的来源和使用过程都要受到审计机构的监督。这些经验和举措值得我们学习借鉴。我国地方政府债务管理和控制，还要结合自身经济与社会发展的特点，尤其是要突出对责任主体的准确定位和严格管理，本文提出以下主要对策：

（一）准确定位各级责任主体，明确审计监督对象

清晰的债务责任主体是有效管理地方政府债务的基础，要通过固化主体、量化责任来加强对地方政府债务的管理。

1. 理清层级关系，强化地方政府的债务主体地位

一级政府应当有一级政府的事权和财权，这应该通过相关规制来明确，减少人为因素。应改革现行财政分权制度，使各级政府的事权和财权更加合理匹配。同时，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的管理应逐步法治化、规范化，减少对地方事务的行政干预，建立支出责任补偿机制。完善财政转移支付制度，提高一般转移支付的比重，使转移支付更加规范、科学，推进财政均等化目标实现。通过放权、明责等一系列措施来强化地方政府的债务主体地位。

2. 明晰政府与市场的边界，管好“有形之手”

党的十八届三中全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。应切实转变政府职能，减少政府对经济的直接干预。地方政府投资要根据地方财力和实际情况，不能盲目贪大求全。加强发展规划的编制，并作为地方政府施政依据，不能一届政府一个规划、一批项目、一摊负债。严格控制地方政府涉足竞争性经营领域，减少营利型投资冲动，不与民争利，从而将政府职能逐步转到提供公共产品和公共服务上来。同时充分发挥市场机制的作用，通过建立信息披露和信用评级制度，让资金提供者来决定是否把钱供给某个地方政府。

3. 围绕地方政府债务借、用、还各个环节，建立起分工明确、规范有序的责任体系 由地方财政部门统一债务举借和核算，实行扎口管理，编制融资计划、审核融资资料、统计债务数据、担保备案审查以及日常监管；其他部门与单位、融资平台等按照批准的融资计划举债，在各自职责范围内管好、用好债务资金，并及时、准确上报债务信息。切实解决实际工作中的地方政府债务责任主体多而散、目标不一、信息零乱等问题，有效进行债务规模控制。

（二）完善地方政府债务管理制度，夯实审计依据

构建规范、透明、防控有效的债务管理体系，有助于主体责任的量化和细化。在具体操作上需要把握好以下环节：

1. 顺应形势发展要求，出台地方政府债务法

赋予地方举债权，是落实地方政府债务责任、实行依法治理的前提，因此应及时修订预算法、担保法等相关法律法规，以放松对地方政府的束缚。同时，研究制定地方政府债务法，对适债项目、举债程序、债务管理、信息披露以及问责追究等进行严格规定，并通过法律形式予以明确。

2. 改进债务核算，实现债务信息透明化

实行政府会计制度，按照权责发生制的原则，规范对地方政府债务的确认、计量和报告。同时，编制国家资产负债表，推进政府财政信息公开，建立针对政府政策措施的未来财政成本的评估分析制度，测量各项政策可能引发的财政风险。动态评估政府财政风险敞口，尽可能让已经发生的风险通过一定的技术手段显现出来，及时、完整、准确提供债务信息，促进政府科学理财。

3. 完善预警机制，对债务风险早发现早控制

我国应在完善地方政府债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系, 既要加强显性债务控制，更要加强对隐性债务的揭示和控制。地方政府可以运用预警指标，综合分析和预测现有的财力以及其他可用财力资源，及时判断其债务变动对财政收支平衡的影响，当政府债务风险高于一定禁戒标准时，采取相应措施缩减债务，保证债务风险控制在可接受范围之内。

4. 优化考核机制，引导科学发展

由考核引发的困局，还应由考核来破解。上级政府对下级政府绩效考核，不应再单纯以GDP 为指标，而应将地方经济发展与自然资源利用、生态环境建设、经济安全与持续发展能力建设结合起来，推动地方干部形成正确的政绩观、发展观，从而更能理性举债，合理控制债务规模。

（三）以绩效审计扼制盲目举债，发挥审计建设性作用

通过债务项目绩效审计来控制投资、控制债务，应当作为今后地方政府债务管理的新方向。具体项目层面，每一个债务投资项目，都要从“4E ”的角度，分析其经济性、效率性、效果性和公平性，转变只管支出不问效果的财政支出管理理念，从投入、产出、成果、影响以及预算过程来强化债务项目管理，提高债务资金的使用效率和效果。在计划阶段，应减少超前投资、防止重复投资，避免闲置和浪费；在实施阶段，加强和规范政府债务资金绩效评价，做到专款专用，防止损失浪费；项目实施后，应坚持综合评估，实现对债务项目从申报到还贷全过程的有效监督，确保政府债务资金发挥最大效益。积极探索宏观层面的债务绩效管理。地方政府应建立绩效导向的债务预算管理，结合政府职能履行，合理运用债务政策，科学把握筹资方式、投资方向、投资时间等关键因素，才能保证政府债务效益最大化。

（四）强化监管合作，加大审计问责力度

严格管理、落实责任，是确保任何制度规范发挥作用的根本保证。在地方政府债务管理上，要强化监管，加大审计问责力度，促使相关责任主体尽责履职。

1. 加强上下级政府之间的财政监管

我国虽然是单一制国家，理论上地方政府可以要求中央政府为其行为兜底，但要明确兜底是要付出代价的。具体到地方政府债务来讲，如果审计发现因管理不力造成风险失控，中央政府对地方政府实施特别监管制度，可以行使财政直管权，冻结地方财权，对其借债、投资等行为进行控制，直至风险化解。硬化预算约束，迫使地方承担经济社会事业发展受限的后果，加大地方政府政绩以及声誉方面的压力。由于我国地方政府层级较多，中央政府不可能直接对应市级以下政府，因此，应当允许地方上级政府对下级政府实施财政特别监管制度，这样一级抓一级，一级对一级负责，能更好落实责任。

2. 地方政府债务监管常态化

强化地方政府债务的预算管理，完善政府债务统计报告制度，将举债计划、用途、结果向人大报告，接受审计监督。地方人大、财政、审计等监管主体，应在各自职责范围内，分工协作，对地方政府债务实施常态化监管，定期报告监管结果，必要时可向社会公开；审计机关应将地方政府债务的借、用、还情况纳入地方党政主要领导干部经济责任审计范畴，与履职情况挂钩评价，作为有关部门干部管理、任用的重要依据。金融监管机构要加强对商业银行放贷行为的检查，促进严格贷款条件审查，规范放贷行为，防范金融系统性风险。

3. 严格责任追究

规范地方政府官员的行政行为，严禁越权、越级办理债务事项，明确各级责任主体应承担的管理和偿债责任，实行债务投资决策责任和管理责任过错追究，对于于未履行借款程序，不公开债务资金管理、使用结果，风险控制不力，导致债务规模失控的，或不执行民主决策程序，搞“一言堂”造成损失浪费的，对相应责任人要追究其渎职侵权责任，切实扭转个人决策、集体担责，最终责任不能落实、不了了之的责任追究虚无局面。

五、结 语

我国地方政府债务问题已不容回避，如不加以有效控制，势必造成系统风险，妨碍经济社会的健康发展。地方政府债务急剧膨胀的根本原因，是由于相关责任主体职责不清、举债行为得不到有效监管以及没有真正意义上的问责追究。加强审计监督，不仅要立足于地方政府债务风险控制的外围引导和约束，更要激发债务主体的责任意识，提高债务控制的自觉性，从而实现对债务的科学管理，真正发挥地方政府债务的融资功能、发展功能和稳定功能。