智能化规制工商行政处罚自由裁量权初探
□全国工商系统法制专家型人才培训班第四课题组
工商行政处罚自由裁量权,既包括处罚实体裁量,也包括处罚程序裁量。为避免出现滥用行政处罚自由裁量权、同案不同罚、处罚畸轻畸重等问题,国家工商总局在《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》中明确要求加强对行政处罚自由裁量权的规制。
一、规制工商行政处罚自由裁量权的几种模式
由于社会环境、经济发展水平等方面的差异,各地工商机关规制行政处罚自由裁量权的模式不尽相同。
1.原则性规制(也称大纲式规制)。
原则性规制即制定一般性或大纲式的适用规则和裁量基准,规范行政处罚自由裁量权的行使。例如,原则性地规定从重、从轻处罚情节,或者简单按照低(法定罚款限额的30%以下)、中(法定罚款限额的30%~70%)、高(法定罚款限额的70%以上)3档确定裁量基准。
此类模式的优点是提纲挈领、重点突出,执法人员易理解掌握;缺点是较笼统,低、中、高3档的弹性范围和操作空间太大。目前,采用此类模式规制行政处罚自由裁量权的不多。
2.拆分档级规制。
拆分档级规制即按照处罚裁量的基本原则,分析每一种违法行为的事实、性质、情节、危害程度,对从轻、一般、从重处罚的适用情形和裁量基准进行再拆分和细化。在实践中,有分成3级6档的,有分成3级9档的,还有的根据法条具体情况按不同档级拆分。
此类模式的优点是参照标准详细,减少了自由裁量的盲目性和随意性,执法人员能较快“对号入座”,规制效果明显;缺点是前期拆分细化工作量大、周期长,形成的书式裁量基准体系条款复杂,执法人员易产生抵触情绪和操作错误。目前,大多数地方工商机关采取此类规制模式。
3.公式定罚规制。
公式定罚规制即在拆分档级的基础上,采用辅助性软件工具计算处罚数据,确定处罚裁量基准。例如,有工商局针对不同地区经济状况、不同社会群体状况确立处罚基数,然后综合考虑违法经营额、主观过错、危害后果等9项因素,按公式算出具体罚款数额。计算公式为S=M[1+1/9 (A+B+C+D+E+F+G+H+I)], S表示最终罚款数额, M为事先设定的罚款基数,A至I分别代表某一裁量因素所占的权重。
此类模式的优点是通过导入各类参考数据得到较为科学、准确的具体处罚数据,减少人为干扰因素;缺点是计算方法过于复杂,不易执法人员掌握和操作。在实践中,采用此类规制模式的很少。
4.智能化规制。
智能化规制即依托行政处罚案件管理系统,将处罚过程中的全部裁量行为纳入系统之中,由系统提醒执法人员应当考量的裁量因素、裁量基准、审批流程,全程记录最终裁量内容、审批流程及责任人员,实现对处罚裁量的有效规制。
此规制模式初步实现“人机对话”,具有系统性、完整性、科学性、易操作性、同步监督性特点,是较科学的信息化案件处理辅助系统。公式定罚规制模式采用的辅助软件工具,只是一个计算模型,不具备系统性和完整性,这是两者最大区别。由于智能化规制模式前期准备工作复杂,投入成本较高,目前只有广州市工商局等少数地方工商局采用此模式。
上述4种规制模式的实质,都是通过控权来防范滥用行政处罚自由裁量权,实现合理裁量。笔者认为,随着法治工商建设的不断推进,利用智能化模式规制行政处罚的实体裁量和程序裁量是发展趋势。
二、广州市工商局智能化规制行政处罚自由裁量权的主要做法和成效
(一)出台《广州市工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》和《广州市工商局行政执法程序暂行规定》,确立处罚裁量的“三项原则”
1.确立处罚裁量的基本原则。
处罚裁量的基本原则包括全程裁量原则、公平公正原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则、程序正当原则、综合裁量原则。
2.确立处罚裁量实体基准的分级分档原则。
对每种违法行为,按违法手段、危害后果、主观过错等考量因素,分为“严重、一般、轻微”3级违法情节,相应地将该违法行为的法定处罚方式和幅度拆分为“严重、一般、轻微”3级处罚层级,并在每个处罚层级内,按具体违法情节再拆分为两档,最终形成3级6档的处罚裁量基准体系。同时,明确规定逾期年检不超过1个月等6类酌情不予处罚的情形。
3.确立处罚裁量的流程控制原则。
一是明确并提示每个处罚环节可裁量的权限、范围、方式、时限和裁量责任人,包括是否启动该环节、何时启动、如何启动、如何进行、由谁建议、由谁决策等。二是依托综合执法平台系统对处罚裁量的流程控制,提示并落实处罚裁量的实体基准。三是允许个案基于特定考量因素而突破处罚裁量的实体基准,但要有特定的审批流程。四是记录每个处罚环节的裁量内容、建议者、核审者和决策者。五是有效查询裁量情况,明确监控重点,便于执法监督。
(二)构建智能化处罚案件管理系统
1.以分级分档的处罚裁量实体基准为内容,构建综合执法系统法规库。
精细拆分《反不正当竞争法》等25部常用法律、法规的处罚档级,粗略拆分80多部法律、法规涉及近千种违法行为的处罚裁量实体基准,基本涵盖常见的工商行政处罚案件类型,最终形成分级分档、具体明确、科学合理的处罚裁量实体基准体系,汇编成《广州市工商行政管理系统行政处罚裁量标准》。在此基础上,依托综合执法系统,按照工商部门查处违法行为的常见类型分类,直接嵌入涉及违法行为定性及处罚的条、款、目,以及处罚裁量实体基准,构建智能化法规库。
智能化法规库以处罚裁量实体基准为内容,按照每种违法行为拆分后的处罚级别档次,通过计算机软件系统设置相应的判别公式,自动提示应当考量的处罚裁量因素、相应的处罚级别档次,并将办案人员勾选或录入的考量因素、建议的具体处罚种类与幅度,与系统内嵌入的处罚裁量实体基准进行比对,提示应履行的审批程序。
2.运用综合执法系统,明确处罚裁量流程和责任人员,记录处罚裁量的具体内容和责任人员。
依托综合执法系统,对“线索如何处理”、“是否启动处罚程序”、“是否根据违法行为类型选择合适的处罚流程”、“是否依法实施强制措施”、“处罚裁量建议与裁量基准是否相符”、“是否履行相应的审批流程及其责任人员”、“处罚决定执行情况”等处罚过程中的全部裁量情况,进行流程控制、提示、规范和记录。
(1)建立统一的案件线索处理平台,作为启动处罚案件相关程序的唯一入口,保留案件线索处理的全部裁量痕迹。
确定12315消费者申诉举报指挥中心为线索管理机构,由其依托综合执法系统的案件线索处理平台,统一负责案件线索的登记、转办、跟踪、反馈、汇总。其他业务机构收到举报等线索的,应通过案件线索处理平台提交给12315申诉举报指挥中心,由其统一分派处理。12315申诉举报指挥中心和办案机构应在法定期限内提出立案或不予立案意见,报主管局长审批,不得自行清结案件线索。
(2)建立处罚裁量的智能化审批流程体系。
每个裁量环节都设置相应审批流程,自动提示案件当前和下一步的审批流程、可选择的裁量内容(包括处罚种类和幅度),自动比对裁量建议与裁量基准是否相符,提示并记录相关环节的审批责任人员是谁,记录最终裁量结果,有效防控执法办案人员在程序上或实体上滥用裁量权。
(3)针对跨级跨档处罚建议设置特殊审批流程。
综合执法系统对办案人员的裁量建议,自动比对处罚裁量实体基准后,提示办案人员选择相应的审批流程。跨级跨档处罚的,按特殊审批流程,分别报请不同级别的负责人,直至报请案审会审批。法制机构或工商机关负责人不同意办案机构裁量建议的,可通过系统将案件退回办案机构。
3.运用综合执法系统,建立处罚裁量的风险防控点,对处罚裁量重点流程进行提醒,对处罚裁量结果进行重点监控。
将立案、强制措施、处罚决定、处罚执行结案4个流程设置为风险防范点,智能化地予以重点提醒和监控。
一是重点提醒和监控案件线索登记后,是否及时立案或不予立案,违法行为类型勾选是否准确,立案后是否在法定期限内作出处理决定。
二是重点提醒和监控强制措施的实施是否合法、合理。设置独立于行政处罚主流程的强制措施审批流程,提醒、监控强制措施实施是否必要、是否合法、是否报经审批、期限届满前是否解除或依法作出处理等。
三是重点提醒和监控处罚种类、幅度是否符合处罚裁量基准,跨级跨档处罚是否履行特殊审批流程,特定考量因素是否合理。
四是重点提醒和监控处罚决定执行情况。设置案件执行归档流程,跟踪处罚案件执行情况,提醒办案人员依法及时处理没收财物,监控处罚决定的执行。
(三)建立职责明确、运行有序的综合执法系统维护机制
建立由法规处牵头、信息中心和软件公司协助的系统维护机制。法规处负责系统法规库(处罚裁量基准)、具体程序流程以及各个岗位的权限设定的内容更新、调整和维护。信息中心负责具体的系统管理、技术维护、支持和安全保障,并根据法规处对具体案件的纠错审批意见解决具体问题。软件公司则按照工商部门提出的系统修改需求,进一步改善软件运行环境和流程设置。
(四)广州市工商局智能化规制处罚裁量权取得的主要成效
一是进一步加大了处罚裁量防控力度。推行智能化规制处罚裁量权以来,广州市工商局做到了 “分岗查险”、“分险设防”、“分级预警”、“分权制衡”、“分层追责”,没有出现因处罚不当而引发的行政复议和诉讼。2012年5月,广州市纪委充分肯定了市工商局的智能化规制行政处罚自由裁量权做法,并在全市推广。2012年7月,广州市纪委、市监察局参考市工商局综合执法系统的设计理念,开发广州市行政执法工作监督管理平台,与该平台对接数据的首批单位便包括工商局。
二是进一步提高了处罚裁量水平。借助系统合理设置的处罚裁量流程,执法人员可通过勾选裁量情形或填写违法情节的方式,直接获取、比对裁量是否符合规定,按照系统指引直观、简洁地运用裁量标准,做到程序合法、定性准确、处罚恰当。2011年至今,广州市工商系统3500名执法人员运用综合执法系统实时查办了近2万件行政处罚案件,基本实现了不同地区同类案件处罚相当、同一地区同类案件不同时期处罚相当。
三是进一步提升了行政执法效能。综合执法系统实用易用,借助其查询和提醒功能,办案人员可在第一时间获知所办案件的定性处罚依据、处罚裁量基准、应办审批流程及时限要求。通过运行使用该系统,实现了办案机构、法制机构向局领导实时申报、核审、审批处罚裁量,缩短了各个环节的审批时间。此外,办案人员还可运用该系统直接打印询问笔录等处罚文书,保证了处罚案卷的规范和统一,提升了执法效能。
三、行政处罚自由裁量权智能化规制模式的评价
(一)优化权责配置,实现实体裁量与程序裁量双控制
规制行政处罚自由裁量权关键是合理配置参与人员的权力与责任,形成制约机制。智能化规制模式对裁量权的“控”与“限”更为科学,实现实体裁量与程序裁量双控制。
一是对不同档级的处罚裁量,设置不同级别的审批者和审批流程。
二是智能化控制各流程的启动和审批,通过流程控制有效防范裁量权失控。
三是采用倒计时方式,智能化提醒办案人员时限要求、应办流程。
四是设置同步会商功能,对是否立案、如何调查、如何处罚等事项,通过系统与相关机构进行会商。
(二)痕迹化管理,利用科技手段追踪裁量权行使印迹
智能化规制模式通过设置4项功能对处罚裁量进行痕迹化管理,提醒、引导执法人员合理裁量,避免或减少不当因素影响处罚裁量。
一是实时功能。系统自动记录执法人员的每次录入和操作,实时比对相关时限和应办流程。
二是勘误功能。系统允许特定情形下通过特定流程进行勘误,但任何改动均记录在案,引导办案人员审慎操作、合理裁量。
三是标记功能。系统自动标记跨级跨档处罚的案件,自动标记通过“补录”或“勘误”方式录入的数据,便于核查人员识别相关案件处理情况及责任人员。
四是查询功能。核查人员可在系统中输入相应查询条件,灵活地检索出相关案件并详细检查和跟踪。
(三)注重实用性与灵活性,促使处罚裁量客观公正
一是注重实用性。系统中大量设置勾选项目代替录入项目,有效减少因记忆错误或查阅缺漏造成裁量失误,便于执法人员操作。
二是兼顾灵活性。系统在嵌入、落实裁量基准的同时,并不绝对禁止跨级跨档处罚,而是设置特殊审批流程,智能化地提示并实时记录裁量过程和结果,兼顾原则性与灵活性,做到社会公平正义与个案合理处罚相平衡。
三是突出对接性。对内实现与注册数据、监管数据对接,对外实现与当地监察部门数据对接,便于查询监督。
四是排除干扰。通过处罚案件管理系统对处罚裁量进行权责配置和流程控制,有效规制裁量行为,保证处罚裁量客观公正。
四、工商系统推行处罚裁量智能化规制模式的可行性及建议
课题组调查认为,大部分省(市、县)工商系统推行了拆分档级规制模式,制定了处罚裁量执行标准或参照标准,建立了处罚裁量基准,为推行智能化规制模式奠定了坚实的基础。同时,大部分省(市、县)启用了处罚案件管理系统,为推行智能化规制模式提供了有力的技术保障。
在处罚裁量基准和处罚案件管理系统作保障的情况下,推广应用工商行政处罚自由裁量权智能化规制模式应做好3项工作。
一要领导高度重视。智能化规制处罚裁量权是一项工作量大、专业性强、难度较高、涉及面广的开创性工作,需要组织业务骨干集中力量、集中时间、专项攻关完成裁量基准和系统构建,需要执法机构和执法人员积极参与、认真落实、严格遵守。要重视此项工作,出台符合本地实际情况的配套制度,加强考核督察、落实奖励惩处。
二要制定科学合理的裁量基准。嵌入智能化系统的处罚裁量基准科学、合理、可行,是确保此项工作顺利开展的关键。细化、量化处罚裁量基准时,务必实事求是,优先考虑执法实践中最常见违法行为类型,充分考虑可能影响公正处罚的各种裁量因素。务必注重可行性,广泛征求执法机构、执法人员及相关人员的意见,确保裁量基准符合相关法条的规范目的,适应当地经济社会发展状况和趋势。
三要构建科学实用的智能化规制系统。要统筹兼顾与企业登记、食品流通、信用监管等其他业务应用系统的互联互通和对接,为智能化规制系统提供全程信息化手段保障。系统可操作性要强,确保执法人员熟练应用系统、有效规制处罚裁量。要有前瞻性,为法律、法规的更新、裁量基准的调整预留好接口,确保实时更新。同时,要注重保密性和安全性,完善保密措施,做好系统安全维护。
来源:2013-02-21 、02-26 、03-05 《中国工商报》