18我国安全生产监管队伍能力建设对策

第６卷第３期２０１０年６月

中国安全生产科学技术

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳａｆｅｔｙＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ

Ｖ０１．６Ｎｏ．３

Ｊｕｎｅ２０１０

文章编号：１６７３—１９３ｘ（２０１０）一０３—０１５８—０５

我国安全生产监管队伍能力建设对策

高建明

（中国安全生产科学研究院，北京１０００２９）

摘要：分析ｒ国内安全生产监管队伍建设现状，总结提出了我同在安伞牛产监管队伍建没方面存在的职责界限小清、内部监察ｒ作不规范、人员能力不高、安全生产监管信息系统建没滞后等问题。结合阔外安伞监管队伍建没经验，制定＿ｒ覆盖从“入”到“出”、全过程的能力培养和保障框架，提出了制定安伞生产监管条例、实施监督与管理分离、合理设蹬各级监督机构职责分Ｉ：、实施分级监督、强化监管队伍能力建设、建立安全生产监管信息系统、实施安全生产内部监察制度的对策。研究结果对增强我国安伞Ｉ监管队伍能力，提高安全监管水平具有参考意义。关键词：安全生产；监管；队伍；建设；对策中图分类号：Ｘ９２１

文献标识码：Ａ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｗｏｒｋｓａｆｅｔｙ；ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ；ｔｅａｍ；ｂｕｉｌｄｉｎｇ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ

安全生产监管队伍是确保安全生产监管体系有效履行监督与指导作用的关键，它不仅在很大程度决定着安全生产法规体系建设的整体水平，而且，也直接决定着政府能否科学、规范、有效地履行企业安全生产监督与指导职能…。科学的机构职责分工

是确保安全生产监管队伍履行职责的基础，健全的

队伍能力培养、保障和监督机制是安全生产执法水

平和效率的保障。

我国安全生产监管队伍经过努力，取得了一定的进展，安全生产监管体系初步建立口１。但安全生产监管队伍建设水平和能力现状与安全生产监管的

收稿日期：２０１０－０３—１２

幸基金项目：中国安全生产科学研究院基本科研业务费专

项资金项目（编号：２００８ＪＢＫＹｌｌ，２００９ＪＢＫＹ０８）资助

实际需求和要求相比，依然存在监管难以执行到位，

权威性差、职责分工不清，交叉重复、监管装备欠缺，执法手段不足、专业素质较低，监管水平不高、福利

待遇低，队伍不稳定、基层机构建设滞后、内部监察

万方数据

第３期中国安全生产科学技术

・１５９・

工作不规范等问题。这些已成为制约安全生产监管水平提高的重要因素，是安全生产监管薄弱环节，难以保证监管到位，发挥应有的效果。

基于此，本文吸取国外安全生产监管队伍建设经验，结合我国现状，提出了提高我国安全生产监管队伍能力建设的对策，以构建高效权威、运行有序、保障有力的安全生产监管机制。

１

国内安全生产监管队伍建设现状

截至２００８年６月底，全国３１个省（区、市）和新

疆生产建设兵团、３３３个市（地）均设立了安全生产监管机构，２８５９个县（市、区）中有２７０５个设立了安全生产监管机构，占９４．６％。各级安全生产监管机构现有人员４．８万，比２００３年底（２．３万）增长１０８％。我国专门的安全生产执法监督机构起步较晚，近年来各地区刚刚开始探索建立专门的执法队伍，以解决基层安全生产监管难以到位的突出问题。截至２００８年６月底，全国有１２个省（市）、２１３个市

（地）、１５０３个县（市、区）的建立了三级安全生产执

法队伍（总队、支队、大队）１７２８个，近１．５万人。在乡镇、街道安全生产监管网络建设方面，截至２００７年底，全国４．１万个乡级行政区划中，设置了安监科

（办、站）、安委办等安全生产监管机构或加挂相应

牌子的２．８万个，乡镇（街道）有专职安全生产监管人员４．０万人。

围绕安全生产监管人员职责、培训、装备、信息化、执法等方面，开展了一些工作¨Ｊ，对规范安全生产监管工作起到了积极的作用。

（１）培训

国家安全生产监督管理总局在２００２年下发的《关于印发安全生产监察员培训大纲的通知》（安监管人字［２００２］７７号）提出了安全生产监察员培训大

纲，对培训课时、培训类型和考核等提出＿ｒ基本要求，但培训教材并无具体的要求。２００７年下发的

《关于加强安全生产监管煤矿安全监察人员学习培训的指导意见（安监总党［２００７］１５号）》对全国安全生产监管监察队伍培训提出了基本的要求，主要包括指导思想、总体目标和主要任务、培训形式、基础建设、培训质量和组织领导等。

（２）装备配置

万方数据

２００５年国家安全生产监督管理总局下发的《关于加强各级安全生产监督管理机构装备配置工作的通知》（安监总规划字［２００５］１９４号）》，对省、市、县三级安全生产监管机构装备配置的范围和原则、装

备配置的主要内容（执法专用交通工具、现场监管监测专用设备、事故调查取证与分析演示设备、办公设备和个体防护装备与必备工具五大类）以及管理

提出了具体的要求，并制定了各级安全生产监管机

构专项设备基本配备标准（试行）。

（３）信息化

在“十五”期间开展了信息化方面的基础性的

建设工作，总体上处于起步阶段，主要包括信息网

络基础、安全生产监管应用系统和基础数据库的建设，对全国安全生产监管工作发挥了一定的支持作用。

（４）对下级工作的检查

对各级政府安全生产监管部门进行监督检查的方式并未固定化，也未制定颁布有关的制度。通常情况，上级安全生产监管部门对下级安全生产监管部门的监督指导主要是根据需要，对地方贯彻落实某项或数项工作和要求情况实施定期或不定期的检查。

（５）职责和追究

国家安全生产监督管理总局２００９年下发的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第２４号），对安全生产监管监察和行政执法职责、责任追究的范围与承担责任的主体、责任追究的方式与适用、责任追究的机关与程序等作出了具体的规定。

（６）执法过程规范

已颁布实施的《安全生产违法行为行政处罚办

法》、《安伞生产行政执法文书（式样）》、《安全生产监督罚款管理暂行办法》等对安全生产监督执法的

行政处罚、罚款、执法文书等基本过程作出了具体的规定。

国外安全监管队伍建设特点

安伞生产监管机构是督促安全生产法规和标准

得以贯彻、从业人员安全与健康得到保证的基础…。对企业实施政府主导的强制性监督制度已

２

・１６０・

中国安全生产科学技术第６卷

有百余年的发展历史。现代安全生产监督制度始于上世纪７０年代，工业发达国家通过职业安全健康立法，其法律条文中对职业安全与健康监督机构设立、

执法授权都有明确的规定，通过设立专门的执法机构对企业执行职业安全与健康要求的情况进行强制

监督，并对各种违法行为给予严格、科学和公正的处

罚，纠正企业违法行为，有力保障了安全生产各项要求的落实＂一¨。

国外安全生产监管队伍建没特点如下：（１）职业安全与健康实施一体化监督

作为同属劳动关系中劳动保护范畴的具有同一性的两个方面，用人单位生产中统一管理为不可分割的两个方面，国外多数工业化发达国家如美国、英国、日本、韩国、澳大利亚等，无论其是垂直型、专业型和指导型的监管模式，都是将职业健康同职业安全统一进行规范与管理。

（２）监督与管理分离，实现专业化和技术化日本、英国、美国等安全生产法律中，明确规定设置专门的执法监督机构，对执法监督与管理予以严格区分，实施职业化的监察员制度。在国家层面，注重协调和指导，由地方实施执法监督。美国职业安全健康管理局是履行国家监察工作的核心组织，共有５０００人员，其中５０％以上为监察员。日本安全生产监督人员由具有司法警察权限的监察人员和技术人员组成，除劳动基准监督官外，还有产业安全

专门官、劳动健康专门官和劳动健康指导医生等三

类专业技术人员。

（３）严把安全生产监督人员录用，重视能力

培训

国外各国安全生产监管机构对监察人员的业务素质和能力方面有专门要求，必须通过考核取得相

应资格，并提供了有效的执法监督设备和装备。美

国职业安全健康监察员选拔主要依据其专业知识和经验、掌握相关标准和通过严格的危险辨识培训。

日本劳动基准监督官与一般的公务员不同，有法定

资格要求，需通过劳动基准监督官任用专门考试，具

备较高的专业知识和能力，并建立了包括基层学习、定期业务培训、升职培训的教育体系。同时，发放统一的工作服装、安全帽、安全鞋、安全带、检测仪器等装备。

（４）以安全生产监管信息系统为信息支持

万方数据

世界上主要工业化国家在２０世纪９０年代初就

已建立了较为完善的政府安全生产行政执法信息系统。日本在１９９８年建立了专门的安全监管信息管

理系统，对企业信息等进行在线汇总和分析，并将其应用于政策制定、现场监督指导。美国、德国、英国、南非及印度也有类似系统，为本国安全生产监管工作提供了信息支持。

（５）注重预防和指导

国外很多国家在安全与健康监管时均把预防事故和改善工人的安全健康条件作为重要内容，注重事前预防和对企业实施有效的指导，把惩罚与指导予以有机结合。几乎所有的国家经验证明，监察员通过下发改进通知书和禁止通知书提出建议和指导，对改进作业场所条件最为有效，并可有效避免行政诉讼。国外更多的监察机构越来越多的依靠说服教育和加强技术指导开展工作，注重提高企业加强安全与健康工作的主动性和能动性。

（６）实施安全生产内部监察，规范上级对下级的监督

为确保各级政府安全生产执法监督的一致性、合理性和规范性，世界各国都采用了不同的管理方法，建立了有力的工作监督制度和机制，督促监管到位、准确和无误。日本建立并实施了由具有丰富实际经验的劳动基准监督官实施监察的制度，监察内

容包括被监察对象监管工作实施状况、年度监督指

导计划制定及实施状况、与相关部门的合作情况等事项，以确认是否合理开展下作，并从第三方角度提出意见，确保全国进行统一的监督指导。被监察对象根据监察结果，进行整改与完善，并将结果报告执

行监察的部门。

３我国安全生产监管队伍能力培养和保障

框架

以建立与安全生产监管任务和形势相一致的队伍为核心，以培养高素质的安全生产监管人员为目标，促进形成覆盖从“入”到“出”的、全过程的能力培养和监督制约机制，建立科学、健全、运行有序、保障有力的机制，制定了安全生产监管队伍能力培养和保障框架，以系统的提高监管人员能力，使其符合安全生产监管工作的需求。

第３期中国安全生产科学技术

・１６１・

安全生产监管队伍能力培养和保障框架（见图

１）主要包括：

（１）法规依据：制定专门的安全生产监管条例，明确职责，合理分工，明确对安全生产监管人员和监管实施过程的各项要求。

（２）培训：建立系统的、全过程的安全生产监管人员培训体系，通过培训提高安全生产监管人员的素质和能力。

（３）内部监察：建立并实施规范的安全生产内部监察，强化外部监督制约，确保监管工作统一、一致和有序。

（４）保障：确保安全生产监管投入到位，以先进的安全生产监管信息系统为手段和信息支持，并稳定安全生产监管队伍。

图ｌ安全生产监管队伍能力培养和保障框架

４对策

（１）制定安全生产监管条例

国外发达国家为了确保安全生产监督队伍建设

以及监督指导的规范、公平、公正、高效，大多采取依

据相关法律规定制定监督规定，明确了安全生产监管的各项要求。国内建设、特种设备、环保、劳动等部门针对执法监督均制定颁布了相应的行政法规，对规范和指导监管工作，提高监管水平起到了重要的作用。应根据安全生产法、职业病防治法等法律规定，制定安全生产监管条例，明确监管职责特别是

综合监管、监管实施内容，明确人员培训、资金、装

备、条件和环境保障等各项事项，规范部门联合执法和协调配合机制。

（２）监督与管理分离，职责分工细化

监督与管理分离，设置专门的监督执法机构是国外普遍的做法。我国目前安全生产监管体系中，

万方数据

存在管理与监督不分，重管理、轻监督的现象，这不但削弱了执法监督权威性，且也使日常安全管理工

作责任模糊，致使职能与责任、权力与义务混杂。实施监督与管理分离，可进一步明确安全生产监管体系中的人员职责分工，把安全生产工作重点转移到预防性工作，提高我国安全生产监督执法的效率、质量。

（３）合理设置各级监管机构分工，实施分级监督

参照国际现状及趋势，对各级监管机构进行合理的职责分工，由国家安全ｌ监管总局负责政策拟定、法制建设以及对省市安监机构的监督指导工作等实施监察与指导，省、市级安监机构负责按照国家要求并基于地方实际情况拟定地方监管政策与计划，并对下级监管机构实施内部监察、指导，区、县级安监机构负责具体实施企业现场监督指导工作。通过明确各级监管机构的分工，在全国统一的方针和方法指引下，形成统一、规范、高效的“属地监督”模式，落实属地安全生产责任，实现权责统一。充分利用监管机构掌握的企业信息，基于企业风险状况进行合理评估和分类，分轻重缓急制定符合各地情况、重点突出的监督计划，实施有计划地监督检查，实现分

级监督，提高监督检查的专业性、技术指导水平。

（４）强化监管队伍能力建设

高素质的安全生产监管队伍是实施执法必严、违法必究的关键。应健全监管人员选拔、录用、见习、培训（上岗、在岗、调岗、升迁）、交流与回避、考核、奖励与退出等制度，细化相关要求，制定系统、有针对性的培养计划与方案，规范监管人员选拔、培养和奖惩机制，并强化装备配备，保障监管人员应有的待遇和必要保障条件，稳定监管队伍，提高监管队伍的专业化和职业化水平，提升监管队伍能力建设。

（５）建立安全生产监管信息系统

组织实施全国安全生产普查，了解和掌握企业安全生产基本信息，为制定安全生产重大方针及政策提供支持。充分利用安全生产普查结果，在不断掌握企业信息的基础上，以安全生产监督和管理业

务为主线，有效整合和利用企业信息，在利用已有安

全相关信息系统的基础上，健全企业安全信息管理系统，实现企业安全信息管理网络化、动态化和资源共享化。

・１６２・

中国安全生产科学技术第６卷

（６）制定并实施安全生产内部监察制度制定安全生产内部监察制度，明确组织实施机构、内部监察种类、实施频次、计划、内容、方式、评价、结果通报与整改、结果应用等内容，规范对下级安全生产监管机构的监督与指导，确认各地是否合理、正确的开展工作，掌握各级机构安全生产监管工作状况，及时发现问题，督促各地安全生产监管机构和人员在全国执行统一的工作。

（１）安全生产监管队伍是督促企业落实政府安全生产要求、保障从业人员安全与健康的关键，直接

决定了安全生产监管体系监督与指导作用的发挥。

（２）设计提出的安全生产监管队伍能力培养和

保障框架，为解决我国安全生产监管队伍建设存在的问题进行了探讨，为明确安全生产监管队伍建设

的发展方向和目标提供了参考模式，有助于系统规（３）国内外安全生产监管队伍建设经验表明，

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ｏｇｙ．２００７，３（４）：１１９—１２１

５结论

划和建设安全生产监管队伍。

应从法制、体制（职责与分工）和机制（能力培养、信

息化、保障和监督）方面制定系统、全面的对策和措

施，才能建立起适应我国安全生产需求的监管队伍。

参考文献

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我国安全生产监管队伍能力建设对策

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

高建明， GAO Jian-ming

中国安全生产科学研究院,北京,100029中国安全生产科学技术

JOURNAL OF SAFETY SCIENCE AND TECHNOLOGY2010,06(3)3次

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1. 曾明荣.ZENG Ming-rong 安全生产规划体系框架探讨[期刊论文]-中国安全生产科学技术2010,06(3)

2. 栗继祖.尉迟晓丽.LI Ji-zu.YUCHI Xiao-li 中国安全生产阶段划分及安全生产法制化问题探讨[期刊论文]-中国安全科学学报2009,19(3)

3. 詹瑜璞.刘凤亭.ZHAN Yu-pu.LIU Feng-ting 安全生产法律制度改革与完善的研究——关于安全生产法律制度实施与完善的研究(二)[期刊论文]-中国安全科学学报2009,19(11)

4. 高建明.刘宝龙.恒川谦司.张忠彬.本多信一郎.南保昌孝.周书林.GAO Jian-ming.LIU Bao-long.KenjiTsunekawa.ZHANG Zhong-bin.Shinichiro Honda.Masanori Nampo.ZHOU Shu-lin 我国安全生产法制对策研究[期刊论文]-中国安全生产科学技术2009,5(6)

5. 曾明荣.高建明.刘骥.桑海泉.王喜奎.ZENG Ming-rong.GAO Jian-ming.LIU Ji.SANG Hai-quan.WANG Xi-kui 区域性安全生产风险影响因素及其权重确定研究[期刊论文]-中国安全生产科学技术2008,4(3)6. 刘铁民.LIU Tie-min 安全生产工作体系建设[期刊论文]-中国安全生产科学技术2008,4(5)

7. 段伟利.陈国华.DUAN Wei-li.CHEN Guo-hua 企业安全生产主体责任制度实施方法[期刊论文]-中国安全生产科学技术2010,6(2)

8. 李运成 论安全生产与社会和谐[期刊论文]-法制与社会2010(20)

9. 陈连军.CHEN Lian-jun 《安全生产法》与煤炭企业的安全生产管理[期刊论文]-中国矿业2009,18(5)

引证文献(4条)

1.陈国华.王新华 经济转型期安全生产监管机制研究[期刊论文]-中国安全生产科学技术 2012(7)2.于维英.张玮 生产安全监督管理人员的胜任特征模型[期刊论文]-中国安全生产科学技术 2011(7)3.陈国华.王新华 基于I-PDCA的安全生产监管工作实施方法研究[期刊论文]-中国安全科学学报 2011(8)

4.李忠祥 安全生产工作体制思考[期刊论文]-中国安全生产科学技术 2011(10)

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