论行政诉讼中证据合法性审查原则

摘 要 行政证据的合法性与否对于行政诉讼而言有着不可或缺的意义，在行政诉讼中，行政证据形成于行政机关行使行政职权的过程中，证据合法性与否不仅需满足证据的基本属性，对于行政诉讼的自身的特点而言，证据的形式、行政主体的合法性以及行政程序的合法性均需审查，同时对于违法的证据，完全排除还是经补正修复可以作为证据使用，对于整个诉讼活动而言有着重要意义。本文主要从行政证据的合法性审查规则出发，从行政证据作出的主体、行政证据的收集程序以及合法证据的形式三方面进行证据合法性审查规则的正面阐释，同时从非法证据排除规则的角度将不符合法律规定的证据分析应否进行排除适用。

关键词 行政诉讼 证据合法性 非法证据排除 证据收集

中图分类号：d925 文献标识码：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.199

一、行政诉讼证据合法性的基本理论

（一）行政诉讼证据

所谓证据，即为证明客观存在的事项或就其主张的某一事实的凭证。从诉讼程序上看，证据是作为审判的依据，无论是民事诉讼、刑事诉讼还是行政诉讼，其地位均占据着至关重要的角色。而对于诉讼活动来说，证据之所以能够成为证据必然要求其具有证明事实的价值，由于案件发生的过程不可逆转，因而证据作为能够呈现案件事实，了解案件真实情况的桥梁，还原案件现场的纽带，起着决定性作用。因而，对于证据的真实性以及合法性要求，对于证据能否进入诉讼领域有着重要影响。

行政诉讼证据要求在行政诉讼案件中能够证明行政行为或行政相对人所主张的事实，行政诉讼证据在三大诉讼证据中，既有相同之处又有较大区别。行政诉讼与民事诉讼以及刑事诉讼在证据收集的过程、手段以及所表现的形式均有自己的特点，故行政诉讼证据的含义，通说认为：“行政诉讼的证据为被诉行政行为的事实认定和法律适用以及行政诉讼程序事实进行证明的材料。”

（二）行政诉讼证据合法性及相关行政原则的关系

1.行政诉讼证据合法性：证据的客观性、关联性和合法性作为证据的属性，无论在何种诉讼中均需满足这三项基本要求，才有可能进入诉讼程序质证并由法官决定是否采纳作为审判的依据。证据的合法性要求证据材料必须符合法律的规定，行政诉讼的合法性则要求行政诉讼的证据材料需符合行政诉讼法和行政法的相关规定，合法性作为诉讼证据的最基本的要求，涵盖了证据收集和形成的过程，对行政主体的要求，对收集过程的合法性等方面均需符合法律及相关行政诉讼法规的规定。

2.行政原则与行政诉讼证据合法性的关系：行政原则作为贯穿行政活动的始终，对行政诉讼证据合法性同样具有推动性和指引性。其中，依法行政原则对于行政诉讼证据合法性的影响，体现在行政主体的行政行为须坚持依法行政，而行政诉讼的核心即为确认行政主体的作出的行政行为是否合法，行政活动过程中产生的相关文件或材料以及能够证明行政行为的事实即为行政诉讼中的证据，因而在法律优先与法律保留的规范下，合法的行政行为所产生的行政诉讼的证据同样具备合法性基础。

程序正当原则对行政诉讼证据的影响表现在，行政机关在行使行政权并对行政相对人的利益产生影响时，应遵循正当的法律程序，主要表现在行政信息的公开、参与原则以及回避原则。程序正当是行政行为正当的基础，遵循程序正当原则的行政行为才能保证行政诉讼证据获取的合法性，才能保证行政诉讼活动的证据为合法有效能够适用。

二、行政诉讼证据合法性审查规则

（一）行政主体的合法性

审查行政证据的合法性，应对收集证据的主体审查是否符合法律及行政法规的要求。由于行政行为是行政机关为主体依照法律及行政法规以及规章作出的对行政相对人或相关人具

有权利义务影响的行为，故行政主体的合法性与否是行政诉讼证据合法性的最基本的要件。在司法实践中，行政主体的合法性主要从行政行为主体的资格是否恰当进行判断。对于特定行政行为，法律规定由专门的行政机关行使，则行政机关不能将此项行政职能转移其内部机构或委托其他行政机关或社会团体进行替代性行政行为，应严格按照法律规范行使行政权力。同时，行政主体仅能就法律授权的范围内行使职权，不能越权或超出法律规定范围内进行执法活动，否则应就此需承担相应的法律责任。

（二）行政证据收集程序的合法性

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：„„（二）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求。”就此项规定，而言，行政机关在收集证据的过程中，取证过程应保证合法，而证据收集的过程包括：取证手段、取证期限以及程序性和顺序性等要求。行政证据往往由行政机关在行使行政权的过程中已然形成，据此行政行为及其产生的后果为不可逆的过程，行政行为的完成，其行使行政权过程中的证据材料即作为行政诉讼的证据材料，根据行政原则中的正当程序原则，已形成的证据不能再通过重做或其他违反法律规定的要求等方式重新收集。行政机关所作出的行政行为应严格按照法定程序进行，遵守相应的期限，保障行政行为过程中行政相对人和相关人的合法的陈述、申辩、参与以及获取公开信息等合法权利，程序正当的证据收集过程才能确保证据的合法性要求。

（三）行政证据的形式合法性

行政证据的形式是否合法同样是审查行政诉讼证据合法性的要求之一，就行政证据的种类而言，我国《行政诉讼法》第三十一条对行政诉讼证据进行了七种类型的分类，只有符合这七种类型的证据形式的要求，才能进入行政诉讼审判活动，从而成为裁判活动的依据。行政证据的表现形式从行政诉讼证据合法性审查的角度来看，不同的证据种类有着不同的证据要求，例如在现场勘查笔录中，对时间、地点、勘察内容以及取证情况均应详细说明，同时需由两名工作人员的签名，仅有一名工作人员的签名显然违反了证据形式的要求，将影响该项证据的资格或证明力。因而，符合法律规定的证据形势要求，不仅是行政机关行使行政权的记录证明，同时作为程序正当的内在要求来规范行政行为的行使和执行。 三、行政诉讼非法证据排除规则

（一）非法证据排除规则的概述

提及非法证据排除规则，一般情况下多会想到适用于刑事诉讼活动中，就非法证据排除的含义来看，刑事诉讼活动中，侦查机关工作人员非法手段取得的证据不能采纳作为审判的依据。侦查机关使用非法手段获取的证据，如果作为定罪量刑的依据，不仅违反了程序正义的要求，同时与实体正义的要求不符，并且容易造成冤假错案的产生。实际上，从非法证据排除归责的实质性精神来看，无论是刑事诉讼活动，还是民事诉讼活动和行政诉讼活动中，非法证据均不应为审判所采纳并作为裁判的依据，故非法证据排除规则在三大诉讼程序中，均具有存在的价值和必要性，对于行政诉讼程序而言，非法证据主要是指行政主体收集或提供的证据内容、表现形式以及获取证据的程序、方式和手段不合法。由于非法证据不能作为裁判的依据，所以应依法予以排除适用。

（二）行政诉讼非法证据排除的内涵及原因

行政诉讼活动中排除非法证据有着重要的意义。首先，对于法律的公平正义的价值而言，非法证据不能作为审判活动的依据，证据收集的过程和手段的违法，适用该项非法的证据进行裁判的结果难以获得公众的信服，同刑事诉讼理论中的“毒树之果”一致，行政机关以违法手段获取证据，法庭审判采纳了违法证据，审判结果的不公，不仅容易引发行政机关和行政相对人间关系的紧张和矛盾的尖锐，同时公众对司法机关的权威将会产生质疑和动摇，错案带来的后果往往是侵犯了行政相对人的基本人权，社会公众对法律信心的丧失和公众心理

的伤害，而此种损失和后果不容易弥补，对法治中国建设的推进无形中构成了阻碍。其次，就程序正义的角度来看，行政诉讼活动中对非法证据的采纳和适用，则意味着对行政机关非法取证的肯定，而非法取证又往往意味着对基本人权的侵害，在此种情况下，审判活动的破坏了以事实为依据，以法律为准绳的要求。程序正义是实体正义的前提与保障，只有保证程序正义，才能进一步接近实体正义的目的和结果。因而非法证据不仅不符合依法行政的原则，同时对于司法的公正审判产生了极为不利的影响。最后，因非法证据不能进入行政诉讼活动中，行政机关的行政行为不得不因此重做或在诉讼活动中承担不利的诉讼后果。非法证据的排除适用因此降低了行政效率，行政行为如因非法证据排除适用受到否定性评价，则有可能意味着行政行为因取证过程的瑕疵行为而归于无效或违法，违法或无效的行政行为不仅影响着行政行为的效果，同时对于行政相对人而言，行政执法未能得到良好的社会效果，在一定程度上对行政相对人而言是一种合法权利侵害的表现。因而，排除非法证据的适用，无论从公平正义的价值上，还是从提高行政机关的工作效率的角度上，保障行政机关行政行为的社会效果和程序公正的要求上，均有着重要意义。

（三）绝对排除规则

行政诉讼的非法证据在绝对排除规则中，主要集中在行政程序结束后收集的证据、严重违反程序收集的证据、违反诉讼程序的规定逾期提供的证据、当事人应参与听证而未听证的证据以及行政案卷未记载的证据。其中，就行政程序结束后收集的证据而言，行政程序的终结意味着证据已经形成，立法目的是为了防治行政机关反复收集证据从而使法庭作出有利自己的判决。行政程序终结后收集到的证据适用排除规则能够有效防治行政权力的滥用，督促行政机关在行使行政权的过程中坚持依法行政，按照法律规定获取证据。就严重违反程序收集的证据而言，实践中最典型的即为行政机关偷拍偷录的行为，未经行政相对人许可进行偷拍偷录容易涉及侵犯行政相对人的隐私权利，就我国现行行政诉讼法的相关规定来看，违反程序收集的证据必须达到严重违反的程度才能被排除适用，因而对于一般程度违反程序的行政行为而言，法律允许行政机关对证据进行补救和修复。对于违反诉讼程序的规定逾期提供的证据，此项为行政诉讼法的要求，为了防止行政机关滥用诉权，产生对行政相对人不公平的判决，因而行政机关应于法律规定的期限内提交证据，然而此项规定对于行政机关来说并非苛刻，行政机关在作出行政行为时已形成证据，另行收集证据的行为仍然不符合法律规定。当事人应参与听证而未参与的证据，损害了行政当事人的利益，在应当由当事人参与听证而未参与的情况下作出的行政行为，属非法剥夺当事人权力的情形，行政行为缺乏公正性。最后，行政案卷未记载的行政证据排除，此项为案卷排他性原则的体现，同时也是坚持“先取证，后裁决”原则的体现。

（四）相对排除规则

对于行政机关收集的证据，原则上违反法律的规定应排除适用，然而为了平衡公正审判与行政效率的问题，过于严格要求行政证据的形式某种情况下不利于行政职权的行使。因而在绝对排除的证据之外，对违反法律程序未达到严重程度的证据，给予修复和补救的机会，督促行政机关及时纠正错误的行政行为，从而做出符合法律规定的执行结果。因而，在取证笔录中内容遗漏或文字错误的证据、取证手续未完备的情况下收集的证据以及在偷拍偷录后经当事人允许的证据，均可进入诉讼程序作为证据使用。因行政取证行为的过程不可逆，同时在特殊紧急的情况下无法出示完备的手续等情况，经事后补正将证据瑕疵进行修复，或者对于内容和文字上的遗漏和错误并未从实质上违反行政程序也未采取非法手段而收集到的证据，经修改进行确认后可以获得证据资格作为裁判的依据。而对于事后经当事人允许的以非法手段收集到的证据应区别对待，能否具备证据资格需要根据具体案情，在保护当事人合法权益的前提下进行选择和判断。