日本食品安全委员会的运行机制及其对我国的启示_王怡

2011年第5期（总第179期）现代日本经济ContemporaryEconomyofJapanNO．5．2011（Vol．179）

食品安全

日本食品安全委员会的运行机制

及其对我国的启示

王怡宋宗宇

400045）（重庆大学法学院，重庆

【摘要】日本食品安全委员会是食品安全法律理念与制度变迁的产物，其运行机制值得刚刚起步的我国食品安全委员会借鉴。日本食品安全委员会的风险评估、风险沟通和应急反应机制有效运行并产生了良好的实际效果，但仍存在缺乏权威性、缺乏事故后的有效应对、专业资源不足和消费者参与较少等不足。我国应当加强食品安全委员会的独立性，引入风险评估机制，建立风险沟通网络，提高危机应对效率，使我国食品安全委员会在食品安全监管中发挥更大的作用。

【关键词】日本；食品安全委员会；风险评估；风险沟通；应急反应

【中图分类号】F133．13

【收稿日期】2011－02－08

【基金项目】“全面建设小康社会中的环境资源立法与实施研究”（05JJD820008）教育部人文社会科学重点研究基地重大项目

【作者简介】王怡（1981－），女，重庆人，重庆大学法学院博士研究生，重庆大学外国语学院讲师。

宋宗宇（1968－），男，四川达州人，法学博士，管理学博士后，重庆大学法学院教授、博士生导师。【文献标识码】Adoi：10．3969/j．issn．1000－355X．2011．05．008【文章编号】1000－355X（2011）05－0057－07

作为食品进口大国，日本一直重视食品安全监管法律制度建设。2003年日本再次对食品安全管理

《食品卫生法》，《食品安全基本法》（2003年体制进行改革时大幅度修改并于2003年7月1日起施行了

［1］《食品安全基本法》的规定，在内阁府增设了食品安全委员会。依托行之有效的第48号法律）。根据

食品安全检测制度，日本已经形成了高效、科学、灵活的食品安全监督管理体系。如2011年3月11日东日本大地震导致福岛核电站发生泄漏事故后，日本食品安全委员会迅速作出反应，针对福岛及周边地

［2］，“三鹿”，“主食转区的蔬菜、鲜奶、鱼贝类等展开健康影响评估。在我国毒奶粉事件似乎才刚刚平息

［3］”、“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”、基因劣质粉条、毒豆芽等问题却纷至沓来，频发的食品安全恶

《食品安全法》性事件迫使我国必须尽快完善食品安全监管。事实上，我国于2009年6月1日生效的也

该委员会已于2010年2月6日正式成立。但是，总的来看，目前我规定由国务院设立食品安全委员会，

国食品安全委员会仍然处于起步阶段，许多制度设计特别是运行机制都还处于摸索之中，因此深入研究日本食品安全委员会的运行机制对我国具有重要的借鉴意义。

一、日本食品安全委员会的设立与机制运行

食品安全历来是日本国民极为关注的敏感课题。过去日本对食品安全监管也是多头管理，直到

2001年“疯牛病”“BSE危机”）暴露了日本食品安全监管机制上存在的问题，事件（也称日本《食品安全基本法》才规定设立食品安全委员会。这种制度设计主要基于以下原因：一方面，国内外食品安全问题

调查发现存在全国农业协会使用虚假标识、以进口肉类假充国日趋严重。2001年日本发生疯牛病后，

产肉、老牌乳制品企业雪印公司修改生产日期、进口食品农药残留物超标等系列恶意欺骗消费者的问题。从国民到政府对食品问题产生了恐慌，也使国民对原有的食品安全监管体制丧失信任，日本食品的“安全神话”被打破。另一方面，多个部门管理导致职能划分不明确。例如，日本农林水产省主管农业，虽然进口食品农药残留等食品安全问题也属于该省的职权范围，但是对相关规则的修订则由厚生劳动省负责，这就难免引起法律落实执行上出现困难，产生部门相互扯皮的现象。此外，多年来日本的食品贸易壁垒政策导致过于苛刻的进口检验检疫程序和规则也遭到国际社会的不满。为了在保护本国农业的同时，切实履行加入WTO时的相关承诺，日本国内迫切需要进行食品安全监管改革。在这些背景下，日本决定改变以往只强调生产者利益的做法，转而重视消费者权益。从改革行政组织机构入手，成

打破部门条块分割状态，统一决定食品安全方针和具体监管措施的实施。立一个独立的机构，

虽然日本食品安全委员会的地位较高，但其构成却相对简单。该委员会由7名委员组成，其中3名

任期3年。为确保中立性和可靠性，委员会成员全部为民间专家。委员会下设置了规划、风险为兼职，

紧急应对3个大的专门调查会和事务局，处理委员会的事务。为了保证委员会的有效运行，主要沟通、

建立了如下几种实施机制。

其一，风险评估机制。这是食品安全委员会的最主要职能。食品安全委员会设立后，将风险评估与风险管理明确区分开，由其通过科学分析方法，对食品安全实施检查和风险评估。这种风险评估又称作“食品对健康影响的评价”，是根据科学知识，对食品本身含有或加入到食品中的影响人身健康的生物、化学、物理上的因素和状态进行评价，来判断其是否影响人身健康以及影响的程度。风险评估包括危害识别、危害特征评估、暴露评估和风险特征评估。危害识别是确定人体摄入化学物后的潜在不良作用，这种不良作用产生的可能性，以及产生这种不良作用的确定性和不确定性。换言之，也就是确定食品中化学物质、微生物甚至寄生虫可能对健康造成的危害。随后，还将就它的性质和剂量的反映关系等危害特征进一步评估，知道它在多大剂量时产生什么样的危害。在这一阶段，用量和反应的关联性是根据有毒物质、个体的敏感性、健康影响几方面而产生不同变化的。在危害确立后，对每人每天吃进去多

将人体的暴露量和安全摄入量来进行对比，根据以上3方面信息少就会产生危害进行暴露评估。最后，

估计在某种暴露条件下对人群健康产生不良效应的可能性进行风险特征评估。食品安全委员会有别

它具有劝告和劝告后的监督职权。根据风险评估结果，通过内阁总理大臣劝告相关各于一般的审议会，

大臣所应采取的食品安全政策，并监督所采取政策的实施状况。此外，食品安全委员会还负责对风险管理部门进行政策指导与监督，根据风险评估结果要求风险管理部门采取应对措施并监督其实施。

其二，风险沟通机制。这是日本食品安全委员会机制运行的重要环节。在食品安全监管中，食品安

农林水产省分别扮演的是风险评估和风险管理角色。委员会进行风险评估后，全委员会和厚生劳动省、

厚生劳动省和农林水产省对其评价结果和内容等信息，与相关人员交换意见后决定减轻或回避风险的

委员会通过各种形式与消费者、食品关联企业等广泛交换信息和意见。例如，在委政策与措施。同时，

员会官方网站上公布相关资料和会议记录，并就已完成风险评估的案件向国民募集意见，在全国范围召开意见交流会和食品安全监测会，并发送相关电子杂志等，以各种方式进行沟通。这样，就形成了委员会、行政机构、消费者与企业的多方信息沟通渠道。国家行政机构负责搜集、整理并提供与食品安全相关的信息；地方公共团体负责对本地区存在的具体的食品安全问题提出应对措施；食品生产、流通、销［6］［5］［4］

售环节的关联企业负责就相关环节中存在的食品安全问题提供信息并积极配合应对；消费者负责对食品安全问题发表意见，切实参与到风险评估和风险管理中。信息沟通机制集中了各方面优势，使食品在各个环节中存在风险的相关信息能够在第一时间进行交流。食品安全委员会事实上起到了与各省厅、企业以及消费者的协调功能。［7］

其三，危机应对机制。在发生紧急事态时，委员会负责对国内外危机情报进行搜集与分析，与风险管理机关信息共享，就其上报的紧急情况提出危机应对要求，并向国民提供科学建议。委员会还可请求

分析和检查，还可依法向相关大臣相关行政机关的试验研究机关为食品影响健康评价实施必要的调查、

提出请求。当然，日本政府也会成立临时性应急总部，由以食品安全担当大臣、厚生劳动大臣、农林水产

食品安全委员会委员长和其他食品安全担当大臣认为必要的相关大臣组成。总部事务局设在食大臣、

交换食品安全委员会和风险管理机关的信息，提供品安全委员会事务局内。负责收集紧急事态的信息，

紧急应对总部进展的信息。食品安全担当大臣根据食品安全委员会的报告或者风险管理机关的请求，或者自主做出判断，认为有必要以阁僚级综合应对时，则可以指示食品安全担当室迅速实施紧急协议。担当室根据指示，通过食品安全委员会和风险管理机关的信息联络窗口，要求食品安全委员会和风险管理机关联络信息，调整实施紧急协议。在总部会议召开的同时，还要召开部局长级的食品安全行政相关

2006年食品安全委员会还首次举行了大规模中毒事件府省联络会议。为了能够熟练应对紧急情况，

紧急应对演习，以提升委员会内部应对紧急事态的能力，力求在危机产生的第一时间做出反应，提供相关信息以缓和国民的不安情绪。［8］

二、日本食品安全委员会机制运行的实际效果

日本食品安全委员会每年都会收到超过600件的风险评估申请。除接受风险管理机关的评估委托外，委员会还以情报搜集、分析以及国民意见为基础，对选定的问题进行自行评估。以下是具有典型性的案例。

（一）美国、加拿大产牛肉风险评估案。2005年5月，厚生劳动省和农林水产省向食品安全委员会请求，针对摄取美国、加拿大输入的牛肉及内脏食品和摄取日本国内屠宰流通的牛肉及内脏食品时，对

“疯牛病”感染风险的同等性进行评价。食品安全委员会经过10次调查审议后得出结论：必须是出自

并且只有在满足除去脑部、脊髓等特定危险部分这一输出条件时，国产牛肉和美出生不满20个月的牛，

国、加拿大输入牛肉的风险差才会很小。为了满足上述两个条件，需要对面向日本的食品进行识别管理、提供月龄证明、遵守认证制度。鉴于美国、加拿大提供的数据中还存在很多盲点，管理机关需要对面

日本于2005年12月对美国、加拿大输入向日本输出方案的实施效果和遵守状况进行验证。基于此，

的牛肉解禁。但是，当2006年1月发现在输入牛肉中混入了危险部位的脊柱后，立即停止了美国牛肉

并且对所有牛肉实行开箱检查。同年10月，又发输入的所有手续办理。再次解禁是在2006年7月，

现了申报表中没有记载的小牛胸腺部分，但因不属于特定危险部位，所以禁令只针对该输出商。从几次停止输入和解禁中可以看到对评估结论的切实反映。根据评估结果，也提高了美国、加拿大进口牛肉的市场准入标准。食品安全委员会与风险管理机关的合作也贯穿于整个过程中，通过对每个阶段具体信

“疯牛病”息的发布，有助于消费者对的了解，第一时间把握食品安全的动向，从而避免了因“疯牛病”引

起的恐慌。

（二）黄豆异黄酮安全性评估案。黄豆是日本人的传统食品，长期以来没有人怀疑黄豆的安全性。近年来，发现黄豆中的异黄酮和雌性激素的构造比较相似，这对骨粗症、乳腺癌、前列腺癌有一定预防效［10］［9］

果，但也有引起某个器官癌症复发的可能。通过评估，食品安全委员会认为将黄豆异黄酮和黄豆异黄酮配糖体作为特定保健食品长期摄取是安全的，并根据临床试验结果将黄豆异黄酮每日摄取量的上限定

日本人从食品中摄取的大豆异黄酮为每日22mg，那么作为特定保为70～75mg。而根据国民营养调查，

健食品，在此之上将摄入上限值设为每日30mg。但是，由于孕妇、胎儿、幼儿的科学数据还不够充分，因此不推荐以上人群采用上述标准。近年来日本媒体大力推广健康食品，健康食品因其特殊功效得到了消费者的普遍认可，这得益于食品安全委员会在进行安全性评估时将摄入量、摄入人群具体化，也得益于食品生产企业的积极配合，在与黄豆异黄酮相关的健康食品包装上都予以明确标注，减少了因摄入不当而导致的风险。

（三）魔芋果冻引发窒息事故评估案。自1995年至2008年因食用魔芋果冻引起死亡事故的报告共有22起。2009年5月，食品安全委员会成立了评估小组，对魔芋果冻引发的窒息事故进行了安全评估。结论是，虽然对魔芋果冻进行科学的风险分析尚存在一定困难，但是根据事故发生次数等数据，可

评估小组还注意到年龄在15～64岁的人很少发生窒息事故，以推断其危险性同糖块是相同的。此外，

事故的发生多集中在摄食机能尚处在发育中的幼儿以及咀嚼能力下降的高龄人群，因而进食时减少每

日本果冻生产企业也积极采取有效措施，例如在产品包装上提醒老年人口食物的摄入量是关键。同时，

改变果冻形状或者成分使产品不易卡住喉咙等等。在本案例中，媒体对窒息事故进行和儿童不要食用，

跟踪报道，从某种程度上避免了与消费者的信息不对称，果冻生产企业也及时召回产品。在食品安全委员会得出评估结论后，生产企业在包装醒目位置对食用方法和食用人群进行了标识。在整个过程中，食品安全评估与信息沟通和危机应对几乎是同时进行的，及时有效地防止了危险的扩散。

（四）维生素A摄入过度影响评估案。虽然有观点认为没有必要对维生素A的过度摄入进行健康影响评估，但也有国家警告过量摄入含有维生素A的药品或食品会产生副作用。食品安全委员会进行评估后认为，维生素A对夜间视力、皮肤、黏膜有保健作用，但是摄取过量会导致腹痛、恶心、呕吐、眩晕等过敏症状或全身关节疼痛、皮肤干燥、掉发等慢性中毒症状，因此建议不要过量摄入，并且指出打算怀孕或怀孕3个月以内的女性不要摄入。本项评估是由食品安全委员会自行进行的，这也是首次针对维生素摄入安全性进行的评估。虽然当初就其评估的必要性存在争议，但从评估结果看，过度摄入的确会引起急性或慢性的过敏、中毒症状。该项评估结论出来后，所有相关产品均修改了包装说明，消费者也

减少了因摄入过度导致的副作用。可以在食品安全委员会的官方网站上查询，

从以上案例可以看出，食品安全委员会与厚生劳动省和农林水产省等食品风险管理机关积极合作，其风险评估机制、风险沟通机制和应急反应机制相互结合，及时发布食品安全信息，与消费者及食品生产企业进行沟通，在食品安全的风险规避和危机应对上起到了至关重要的作用。这有助于准确界定食品中所含成分对人体健康的不良影响，为风险控制提供决策依据和选择，明确政府、研究机构、企业、消费者在食品安全问题上的功能与定位。风险管理机关则从对以食品质量、卫生标准为主的检验监督转

风险项目、风险过程为主的监督，并科学地传达给消费者，使人们正确认识和处理食品安全为对风险源、

风险，既保障了人身健康安全，又避免出现不必要的群体性不安。

但是，日本食品安全委员会的机制运行也并非一帆风顺、尽善尽美，仍然存在许多需要完善的地方和未尽课题。这些问题主要表现在以下方面：其一，权威性有待提高。日本食品安全委员会属于审议会性质的机构，虽然可对厚生劳动省、农林水产省等食品风险管理机关进行劝告，但无直接有效的制约权

2006年因风险管理机关无视食品安全委员会的评估结果，限，合作上存在实质上的不平等。例如，在进

口牛肉接二连三出现安全问题期间对美国、加拿大的牛肉进口解禁，发生了半数的专门调查员集体辞职［11］

的事件，严重影响了食品安全委员会的正常运行。其二，事后应对缺乏有效性。日本《公害纷争处理》、《产品责任法》法等法律为食品安全事故的救济提供了法律依据，但是食品安全委员会在事故后的应

在美国、加拿大产牛肉风险评估中，对不具备事故调查的研究环境、未对第对上仍然存在局限性。例如，

一手资料进行整理甚至丢失相关信息等系列事故后的应对问题都没能在报告中体现出来。为此，消费者对如此混乱的事后管理提出质疑并对评估结果产生不信任，同时也使风险管理机关的应急反应对策

专业资源不足，影响风险评估的独立性。食品安全委员会事务局约49位专家中，其缺乏针对性。其三，

中20位每年要对200件以上的案件进行风险评估。例如，在美国、加拿大产牛肉风险评估中，接近一半的专家来自厚生劳动省和农林水产省。委员会也没有自己的研究所，大多数情况下评估要依靠从其他省厅获取的信息来实施，在功能上存在形骸化的危险。其四，消费者参与较少，信息沟通不畅。食品

没有消费者和产业界的代表，导致消费者的意见不能直接和迅安全委员会的7位委员全部由专家组成，

速地反映给委员会，相互之间的信息沟通存在延迟现象，不利于食品安全危机的应对。［12］

三、日本食品安全委员会运行机制对我国的启示

“三鹿”、“地沟油”在经历了毒奶粉等一系列食品安全事件后，我国《食品安全法》也借鉴日本的做

法，规定由国务院设立食品安全委员会。该委员会的职责是“分析食品安全形势，研究部署、统筹指导

（国发［2010］6号）。食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任”

可见，该机构的主要职责是对食品安全监管工作进行协调和指导。相较于日本食品安全委员会，我国食

风险沟通、应急反应三大机制的具体实施。虽然其成立对改变当前多头品安全委员会缺少了风险评估、

统一食品安全监督管理具有积极意义，但是在具体运行上仅仅起到了指导督促作用，对食监管的现状，

品安全一元化管理缺乏实质性帮助，对与其他机构间的配合以及与消费者的风险信息沟通上也没有切实可行的措施。基于对日本食品安全委员会运行机制的分析，为了避免我国食品安全委员会成为了一个框架性机构，有必要从以下方面入手予以改进。

（一）理顺食品安全监管体制，《食品安全法》加强食品安全委员会的独立性。我国在强化政府监管

依然采取卫生、农业、质检、工商和食药监等各部门分段监管模式，使实际操作中已经负总责的前提下，

存在的问题仍然没有得到根本解决。而食品安全委员会作为常设机构，其成员也多由相关部门负责人兼任，缺乏独立性，难以避免职责不明、管理不到位的情况发生。此外，食品安全委员会延续了“议事协

。这种模式在专项单一的问题或者非经常性的重大行动上能发挥较好作用，却不能应对调机构模式”

食品安全分段监管中经常性的、日常的、繁杂庞大的工作需要。日本食品安全委员会的7名委员都是从食品安全的专家中挑选的，委员在任期间不得在政党以及其他政治团体任职或从事政治运动。除经内

专职委员在任期间不得从事取得报酬的其他职务，不得经营营利性企业，不得从事阁总理大臣许可外，

其他以金钱利益为目的的业务。如此，方能确保委员履行职责时是根据自身的专业素养而不是为了党派或某个特定企业的利益，从而保证食品安全委员会决定的中立性和可靠性，保障食品安全行政的有效

提高相关专家和消费者在食品安全委员会的参与程度，使之更具专业性、透运作。我国可借鉴其经验，

明性与独立性。

（二）引入风险评估机制，促进与风险管理机关的合作。除了需要科学的风险评估机制之外，食品安全监管还需要风险管理机关采取一系列相关的措施，对食品供应链上各个环节实施监管。如果缺少

即使发现食品中存在可能有害的物质，但不能准确了解其危害大小，也很难制定出准确科学这个环节，

的食品安全政策。日本的风险管理机关厚生劳动省和农林水产省就是根据食品安全委员会风险评估的

结果，对食品从原料加工到成品储存、运输以及销售等环节提出具体明确的要求。食品安全委员会与风险管理机关之间的合作具有很强的程序性，也由于工作的公开透明，风险管理机关对食品安全作出的各

这对于真正确保消费者安全具有深远意义。可见，食品安全委员会的风项决策都建立在科学基础之上，

险评估与风险管理机关的配合不仅有助于防止、减少或消除风险，还有利于确保采取必要的措施保护公众健康。但是，目前我国食品安全委员会尚未引入风险评估机制。在实际操作中，一旦发生了食品安全

监管部门往往仓促应对，相关部门匆匆召开联席会议，确定彼此的职责、分工和步骤。这种事后的事件，

也不能满足公众对政府高效处理此等事件应急处理方式已经不能及时控制日趋复杂的食品安全事件，

的期待。尽管2009年11月我国也成立了由42位有关领域专家组成的食品安全风险评估专家委员会，但是该专家委员会设在卫生部之下，事实上无法进行卫生部职权框架之外的执法，而且其职权与职责规

缺乏可操作性。因此，我们建议在食品安全委员会中建立风险评估专家组，导入风定也不够具体明确，

险评估机制，将已知风险监管与未知风险监管有机结合起来。改变过去仅侧重于对已知风险加强监管的模式，强调对未知风险的研究与分析。改变风险评估与风险管理“一肩挑”的状态，积极促进食品安全委员会与风险管理机关的合作，从而使其真正成为一种技术性的决策与监管机构而非行政机关。

（三）以食品安全委员会为核心，建立风险沟通网络。风险的有效沟通对于保证食物安全至关重要。这是在风险评估人员、风险经理人、消费者和其他利益相关者之间关于风险的信息与观点的互动交

使食品安全信息通过一定的方式在整个供应链中传递。日本食品安全委员会通过与国外政府、国际流，

组织、相关部门和消费者等各利益相关方进行交流，并通过各种渠道交换各方意见与建议以确定自身食

保证实施风险评估的透明性。我国食品产业链较长，食品市场的信息往往不对品安全风险评估的方向，

迫切需要一个覆盖食品生产经营各环节和各省、市、县并逐步延伸到农村的食品安全风险监测网络。称，

因此，可以参考日本的做法，以食品安全委员会为核心，建立由相关政府机构、消费者、生产者等广泛参与的风险信息沟通机制，并对风险信息沟通实行综合管理，促进相关信息的沟通，协助地方组织进行信

及时发布食品安全信息，定期公布质量抽检结果，对具有良好声誉的企业进行宣传报道，息交流。而且，

建立各类农产品营养信息数据库。而企业作为食品安全的第一责任人，也应承担应有的社会责任，尽力提高产品质量并及时向公众公布产品的质量信息，从而便利公众行使在权衡风险及益处后自行选择的权利。

（四）完善食品安全应急机制，提高危机应对效率。当前我国尚未建立起较为完善的食品安全应急机制，对于食品安全事故发生前、发生中和发生后3个阶段缺乏有效的危机应对。日本食品安全委员会

预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复几方面，建立了相应的的应急机制紧紧围绕信息收集、

应急训练、应急监测和应急资源管理系统，将事故危害控制在最小范围内。我国设立食品安应急指挥、

全应急机制有利于对全国的食品安全危机应对进行统一管理，便于上令下达，下情上报，促进部门之间

信息通报和事故善后处理，提高对食品安全突发事故的危机应对。同时，为了使食品安全应急的协调、

机制有法可依，还应当加强制度建设，明确各部门及其负责人的法律责任。

四、结语

日本的食品安全法律制度经历了从卫生法到安全法的演变，而食品安全委员会就是理念演进与制度变迁的产物。时至今日，日本食品安全委员会已经运行了8年，虽然仍有诸多有待完成的课题，但是其长期积累的经验教训对我国食品安全委员会今后的发展却是难得的借鉴。一方面，我国应当加快对机构改革，树立消费者优先的基本理念；另一方面，将风险评估与风险管理分离，促进管理部门之间的合

作，及时沟通、评价和说明潜在风险，提供完全透明的科学的建议，注重对食品安全的过程化管理，秉承及早与透明的原则，将食品安全的负面影响范围降到最低，这都有赖于我国食品安全委员会在食品安全

。监管中发挥更大的作用。

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责任编辑孙慧宗

OperatingMechanismofJapaneseFoodSafety

CommitteeandtheImplications

WangYiSongZong－yu

（LawSchoolofChongqingUniversity，Chongqing，400045，China）

Abstract：JapanFoodSafetyCommittee（JFSC）isaresultofchangesininstitutionsandtheideaonfoodsafetylaws．ItsoperatingmechanismhasconsiderableimplicationsforthenewlyestablishedChinesefoodsafe-tycommittees．JFSCisfeaturedwitheffectivemechanismsofriskassessment，riskcommunicationandemer-gencyresponse．However，therearealsolimitationswithregardtoitsauthority，post－accidentresponses，professionalresourcesandconsumerengagement．WithregardtoChina，foodsafetycommitteesshouldplayamoreactiverolebybeingmoreindependent，introducingriskassessmentandriskcommunicationsystem，andimprovingthetheefficiencyofemergencyresponse．

KeyWords：Japan；FoodSafetyCommittee；RiskAssessment；RiskCommunication；EmergencyResponse