加快推进辽宁城镇化建设步伐的思路与建议

加快推进辽宁城镇化建设步伐的思路与建议

◎周明山

宋谋海

城镇化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是生活方式、生产方式、组织方式和文化方式转变的过程。加快推进辽宁省城镇化建设步伐，事关辽宁老工业基地全面振兴大业，事关全省现代化建设大局。

一、辽宁城镇化建设的成就

改革开放以来，特别是党的十五届三中全会以来，我省的城镇化建设工作稳步推进，呈现出以下几个特点：

一是城镇人口数量快速增长。截至2009年末，我省城镇人口达2755万人（含暂住人口172万人），城镇化率为61. 3％，位列全国各省区市第5位，比全国平均水平高14个百分点。“十一五”前四年平均每年城镇人口增加87. 65万人，城镇化率提高1个百分点。

二是城镇人居环境不断改善。近年来我省不断加大对城镇基础设施建设投入，城镇人居环境发生了巨大变化。2009年全省城市、县城和建制镇用水普及率分别达97. 35％、78. 46％、78. 66％，人均道路面积分别达10. 43平方米、9. 52平方米、15. 19平方米，绿化覆盖率分别达38. 35％、15. 77％、9. 89％。“十一五”期间全面启动的县城（县级市）规划建设“126工程”，大大提升了县城基础设施和公共设施人均占有水平。

三是城镇经济实力不断增强。2007年我省实现地区生产总值过万亿元，成为全国第八个过万亿元的省，2009年我省地区生产总值完成15065亿元，比上年增长13. 1％。城镇产业结构不断升级，二、三产业快速发展，拓宽了城镇发展空间，带动了人口和生产要素向城镇集聚，加快了城镇化进程。城镇经济在国民经济中的主体作用日益突出，沈阳和大连市集聚了全省近40％的城镇人口，地区生产总值接近全省的60％，地方财政一般预算收入接近全省的50％，城镇经济发展达到了较高水平，对周边地区发展起到了较强的辐射带动作用。

四是城镇体系不断完善。目前我省大中小城市和小城镇梯次协调发展格局已基本确立，城镇体系结构日趋优化。全省31个城市（其中副省级城市2个，地级市12个，县级市17个），27个县城，县级以上城市（含县城）密度3. 92个/万平方公里；569个建制镇，建制镇密度38. 45个/万平方公里。沈阳、大连、鞍山等中心城市对加快我省城镇化进程的带动作用日益突出。随着辽宁沿海经济带开发开放上升为国家战略，沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区，有专家预测，辽中南城市群将成为继长三角、珠三角和京津冀之后我国第四大城市群。

仍存在着一些不容忽视的问题：

一是城乡差异大、地区间发展不平衡制约城镇化发展。城乡差距继续拉大、农民收入水平普遍偏低，农民“进城难”和“住城难”问题并存。低收入使农民几乎无法在城镇购房定居；由于文化素质不高，生产方式、生活方式以及价值观念等方面差异，农民进城后就业难和身份转换难，成为制约城镇化发展的瓶颈问题。地区经济社会发展不平衡导致我省城镇化水平地域差异较大，辽中南地区城镇分布密集，城镇化水平较高，辽东、辽西北地区城镇化水平相对较低。

二是城镇的综合承载能力不足。由于历史欠账多、资金需求大、建设周期长、运行效率低等原因，我省大部分城镇的基础设施条件仍较差。东部沿海11个省（市），2009年我省城市自来水普及率、燃气普及率均列第9位，城市污水处理率列第11位，低于全国平均水平，生活垃圾无害化处理率列第10位。建制镇除人均黑色道路面积列第4位外，其他指标均列倒数2－3位。可供城镇发展的土地资源严重不足，土地资源短缺已经成为影响我省城镇化进程的突出问题。

三是小城镇总体发展水平不高。我省城镇人口和非农产业主要集中在大中城市，小城镇规模偏小，经济实力较弱，基础设施建设落后。我省小城镇平均人口只有0. 7万人，30万人口以上的县级市只有2个，10万人口以上的县城只有3个，5万人口以上建制镇只有3个，3－5万人口的建制镇只有6个。小城镇缺乏产业支撑，经济规模较小，多数小城镇仍只是传统意义上的政治中心，对人口和生产要素的集聚能力不强，部分地区甚至出现“逆城市化”现象。

四是推动城镇化进程的政策和体制机制不健全。为推进城镇化进程，我省先后出台了一系列配套政策，但仍有部分政策不够健全或者落实不够到位。一是城镇规划缺乏法律保障，部分地区存在建设和规划脱节问题。二是城乡分割的二元体制改革不到位，医疗、就业、教育等社会保障制度改革没有与户籍制度改革相匹配。三是城镇管理体制需要进一步规范，当前的管理体制机制已不能适应城镇发展需要。

三、加快推进我省城镇化建设的思路与建议

从辽宁实际出发，推进城镇化的总体思路是，以城市群和经济带为依托，以特大城市和大城市为中心，以中小城市和小城镇为重点，走大中小城市和小城镇协调发展之路。坚持推进城镇化与加快大中城市现代化并举，精心打造全国一流的都市圈和城市群。坚持以产业为支撑，积极发展城镇经济，加强城镇基础设施和公共服务设施建设，完善城市功能，提高城镇综合承载力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，着力提高城镇化质量，积极稳步推进城镇化进程。按照这一思路，积极稳步推进我省城镇化进程，建议如下。

二、辽宁城镇化建设面临的主要问题

目前我省城镇化正处于稳步发展阶段，在推进过程中，

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国外公共财政支持农业发展政策对我国的启示*

◎王翊覃

摘

要：通过对美国、日本等发达国家以及印度、韩国等发展中国家、新兴工业化国家的财政支农政策的经验进行梳理

农业发展

和归纳，认为虽然国情不同，但其做法仍可以为完善我国的农业支出财政政策提供有益的经验及启示。

关键词：公共财政财政支农政策

农业与工业、商业相比，受自然因素影响大，生产周期长，属于天生弱质性产业，所以世界所有的国家，无论是发达国家还是发展中国家，均把公共财政支持农业发展的政策，作为支持农业、保护农业、保障农民收益的主要宏观调控手段。为了更好地完善我国财政支持农业发展的政策，我们不仅要立足国内现实，从我国以往的作法中吸取经验教训，而且应放眼世界，认真总结其他各国经验，并从中提炼出对我们有用的启示。

一、发达国家财政支农政策

（一）美国

1、积极投入支持完善农业灌溉基础设施。随着美国农业逐步向西部干旱地区发展，农田灌溉设施建设显得越来越重要，美国政府财政对农业的支持主要体现在积极投入支持完善农业灌溉基础设施，农业灌溉设施建设的资金是政府通过安排专项的灌溉基金和向农场主收取的水费。其中，政府灌溉基金的来源是出卖公有土地的收入，联邦政府根据法律规

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一是科学规划合理布局。坚持规划先行，用科学规划引

领城镇化发展。坚持高标准规划，加大对规划工作的投入，提高规划的科学性前瞻性。坚持统筹城乡规划，理顺规划体系，建立城乡一体化规划制度，统筹安排城镇建设与新农村建设用地。加强规划实施监督管理，制定规划实施的监督管理办法，保证规划的顺利实施。

二是引导城市群健康发展。继续夯实辽中南城市群基础，加快沈阳经济区城际连接带新城新市镇建设，着力将沈阳、大连、鞍山等区域中心城市发展成为现代化大都市，围绕大城市加快“卫星”城镇、工业园区建设与发展，逐步形成符合现代经济特点，适宜商务、人居的良好城市群。大力发展辽东和辽西北城市群，找准区域定位，重点发展锦州、葫芦岛、丹东等区域中心城市，增强城镇经济实力，做大城市规模，有效发挥辐射带动作用，加快小城市发展步伐，着力繁荣小城镇经济，将基础较好、经济规模较大的部分县城发展成为小城市。

三是大力繁荣城镇经济。产业是城镇的灵魂，要大力推进城镇产业结构优化升级。一是加快新型工业化步伐，大力发展循环经济，开发新兴产业，培育产业集群，壮大核心企业，完善产业链条。二是积极发展服务业，着力发展现代服务业，构建以沈阳、大连为中心的科教、文化、物流、信息服务中心，加快旅游产业发展。三是大力发展小城镇经济，以农村工业化带动小城镇发展，加快工业园区建设，以园区带动农业产业化、农村工业化，做大做强龙头企业，强化大企业对小城镇的支撑作用。

四是建立市场化的投融资机制。建立投资主体多元化、资金来源多渠道化、投资方式多样化、项目建设市场化的投融资体制。进一步开放城镇基础设施投资市场，鼓励外资、

民资采取独资、合资、合作、股份制等形式，参与城镇基础设施建设。优化政府公共支出结构，集中财力加大对环保、绿化、防灾抗灾等纯公益性项目的投资；通过财政补贴等方式引导社会资金投入交通、供水、燃气等建设项目；积极探索垃圾处理、污水处理、能源、电信、高速公路等领域的市场化运行机制。

五是积极完善相关政策。加快建立健全促进产业集聚的政策措施，在规划、立项、土地、工商登记、环保等方面, 为投资者兴业创造更加宽松的政策环境和健全的法制环境，引导产业向城镇集聚。大力推进土地管理制度改革，不断完善农村土地征用制度，积极探索节约集约用地的新型城镇化模式。加大城镇廉租房和经济适用房建设力度，鼓励进城农民租房或购房安居。逐步构建城乡一体的社会保障体系，使进城农民在就业、居住、医疗、教育、养老等方面享受与城镇居民同等待遇，使他们能够住得起，住得稳，住得好。

六是加强城镇管理与服务。坚持依法高效管理，各级政府要认真贯彻落实国家和省的各项法律法规，积极制定符合当地实际的规章制度；建立统一协调、组织得力的城镇管理领导班子，分清职能，明确责任，齐抓共管，推行综合、高效管理；加强城管执法队伍建设，确保严格执法、秉公执法、文明执法。切实加强应急管理，健全城镇供水、燃气、污水和垃圾处理等行业的应急预警管理机制，确保具备快速处理各种突发性公共事件的能力。着力完善城镇社会服务体系，紧紧围绕创建健康、文明、安定的社会环境这个主题，加快健全社会服务体系，搞好公共服务，大力创建环境优美、服务周到、设施齐全的文明城区。

●作者单位：中共辽宁省委政策研究室110006

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