行政立法民主化

东北财经大学网络教育本科毕业论文

行政立法民主化问题的实践性思考

作

者

李春霞 201111 德阳学习中心 专升本 行政管理 毕世龙

学籍批次 学习中心 层 专 次 业

指导教师

- 1 -

内

容

摘

要

长期以来,在立法的公众参与方面， 我国立法机关重视形式上的民主而忽视了实质上的民 主，主要原因就在于对法的民主性重视不够。而对于行政立法方面体现的尤为突出，由于行 政机关与权力机关在组织形式、责任体制、权力来源等方面都具有质的不同，而且目前行政 立法实践中存在立法主体层级过多、权界不清，立法内容重权力、轻责任、重实体、轻程序， 立法程序有违民主与公正等问题，为贯彻和落实行政立法民主化基本原则，加强对行政立法 权的规范与制约，增强和完善行政立法的民主保障，应当限制行政立法主体范围，统一行政 立法程序规定，切实保障行政相对人的行政立法参与权，健全和完善系统而有效的权力滥用 防范机制。立法民主化是人民当家作主的内在要求，是把人民群众的意志主张和利益诉求在 立法过程中充分表达出来、有效汇集起来，进而通过立法程序上升为国家意志的过程。

关键词：行政立法 民主化 监督

- 1 -

目

录

内容摘要、关键词………………………………………………………………………………1 关键词……………………………………………………………………………………………1 一、概述…………………………………………………………………………………………1 （一）概念………………………………………………………………………………………1 （二）特点及表现形式…………………………………………………………………………1 1、立法性 …………………………………………………………………………………1 2、行政性 …………………………………………………………………………………1 （三）意义………………………………………………………………………………………2 1、更加有利于政府行使管理职权 ………………………………………………………2 2．体现依法治国，依法行政的总体方针 ………………………………………………2 3．体现立法民主化，法律为人民服务的原则 …………………………………………2 4．弥补法典的需要 ………………………………………………………………………3 5、因地制宜解决各自地区的行政事务问题 ……………………………………………3 6、行政立法作为法律的候补作用 ………………………………………………………3 二、行政立法民主

化的现状及原因 …………………………………………………………3

（一）民众的不良心理因素造成行政立法民主化难以实施…………………………………3 （二）行政机关自由裁量权过大造成行政立法民主化程度很低……………………………4 （三）民众参与立法的程序制度不完善阻碍了行政立法民主化发展………………………4 （四）行政立法公开化程度不够严重影响了民众对立法参与的信心………………………5 （五）我国整个立法监督制度的缺陷是行政立法民主化的堡垒……………………………5 三、行政立法民主化的一些思考和建议………………………………………………………5 （一）加大人民群众参与行政立法的权利……………………………………………………5 1、首先要体现立法决策的民主化 ………………………………………………………5 2、引进先进的民众参与行政立法环节的程序制度 ……………………………………6 （二）加强地方行政立法的公开性……………………………………………………………6 （三）加强行政立法的法律监督作用…………………………………………………………6 四、结束语—行政立法民主化是一项长期而艰难的工作……………………………………7 参考文献…………………………………………………………………………………………8

- 1 -

行政立法民主化问题的实践性思考

近年来，我国在立法的民主化方面作了积极的探索，一是加强立法前期的调研工作，广 泛听取各方面的意见，充分了解和掌握本地的实际情况，特别是基层的实际情况，使立法工 作有的放矢，增强了针对性和可操作性。二是认真贯彻立法法，严格按照宪法和有关法律进 行民主立法。三是将与人民群众切身利益相关的法规草案和立法规划公布，广泛征集社会各 界的意见等等，近些年，在立法民主化方面我国确实做出了不少的成绩。笔者经过 4 个多月 的翻阅资料和实践查询了解到对于行政立法民主化问题有这些是远远不足的，在这方面，我 国目前还欠缺很多方面的因素，借此毕业论文，从行政立法的概念，特点等着手，分析出我 国目前行政立法的缺点和原因，目的在于巩固和温习学生这几年的学习成果和对我国目前行 政立法民主化问题做出的一些建议。

一、概述

（一）概念 行政立法是指有权行政机关依照法定程序， 在自己的职权范围内制定并颁行有关行 政管理事项普遍应用的规则的活动。对其理解，当前在法学界是主要存在广义和狭义两 种观点，广义来讲：是指行政性质的立法，凡是国家权力机关和行政机

关制定并发布的 行政法律规范活动，统称为行政立法；狭义来讲：是国家行政机关以法定权限和程序制 定并发布的具有法律效益的规范性文件。 （二）特点及表现形式 1、立法性 此特点主要表现为：一是主题方面的特点，它是有权的行政机关代表国家以国家名义制 定法律规范的活动；二是它的制定是必须经过一个合理有效的程序，这也是任何法律规范制 定所必须遵循的原则；三是所创制的法律规范是属于法的范畴，具有法的普遍特征，那就是 以国家为保护伞，以国家的强制力为保证的调整人们行为的规范。 2、行政性 此特点主要表现为：一是立法的主体是国家机关；二是所调整的对象是有关行政事务和 与之密切相关的事务； 三是实施和执行权力机关所制定法律规范，实现政府职权，这点和其 他法律没有太大的区别。

- 2 -

行政立法原则是贯穿整个行政立法过程的准绳，对各种行政立法行为进行指导和约束， 具体应遵循以下两个原则，一是依法立法原则，二是民主立法原则。行政立法是为了更好的 保护和促进公民的权益，从立法程序上讲，应该使公民参与立法，从利益上和程序上讲都应 当体现民主。 （三）意义 1、更加有利于政府行使管理职权 由专门的立法机关来制定行政管理方面的法律规范已经远远不能处理当前社会复杂多变 的行政关系事务，技术的飞速发展及其在社会生活中的运用又导致行政对象的变动性加大。 行政事务关系的复杂加之行政对象的变动性加大，这就要求我们的行政机关必须积极主动 地依据国家的方针政策来创制适合各自地区的法律规范来弥补立法机关立法活动的不足来处 理当前复杂的行政事务，总体来讲，当前行政立法正是适应现代社会的发展，逐渐从国家立 法机关的立法权中演化出来的，这也是行政管理事务发展对我们行政管理机关未来的职权行 使做出的必然要求。 2．体现依法治国，依法行政的总体方针 我们国家是法制国家，依法治国即上依据宪法和法律，从这点上看，行 政立法具有法的性质，是行政管理机关实施职权的依据。也真正体现了依法治国的总体方针， 切实保护人民群众利益的原则。 3．体现立法民主化，法律为人民服务的原则 立法民主化是法制的前提和基础，法制是人民群众生活利益的保障，我们国家的法制通 过对民主成果的巩固和民主行为的规范等从各方面确认和保障社会主义民主。为了保障人民 民主，必须加强社会主义民主的制度化和法律化，也就是要把体现广大人民共同利益的社会 主义民主原则上升为国家意志，转化为国家制度和法律，以保证人民行使管理国家的权利。 随着社会经济的发展和行政在现代社会中的重要性日益凸显，行政立法在国家立法活动中的

- 3 -

重要性也越发明显。加强行政立法，完善行政法体系，是社会主义民主和法制建设中不容忽 视的一个大课题。 4．弥补法典的需要 我们国家是成文法系国家，所有的法律规范制定都条条款款记录在案，但是目前我国行 政法制并不完善的情况下，行政事务越来越复杂多变的情况下，宪法和一些法律规范已经不 足以及时、有效的处理某些地区和特定领域出现的问题，即使是宪法个一些法律规范有一些 相关的规定，但是肯定是缺少一些详细的解决办法，因为法律的制定远远不能超越事务的复 杂多变，此时就需要行政机关在宪法和法律的总体规则下及时以行政立法的方式加以解决， 以使宪法、法律的原则规定得以具体落实，或弥补行政管理领域中因缺少法律而造成的立法 缺陷。 5、因地制宜解决各自地区的行政事务问题 各个地区的自然人、企业、人际关系等都有天壤之别，行政立法在宪法和法律的规定下， 因地制宜的制定一些行政法规来处理当地所面临的行政事务，能将各个政府的主观能动性调 动起来，将政府行使的职权和人民群众利益有机的结合。 6、行政立法作为法律的候补作用 各自地区的行政立法的积累，在处理行政事务中发挥的作用越来越大，在上升到一种固 定的成文模式后，行政立法还可以上升为立法机关的法律，从行政立法本身特点来讲就有法 的性质和特征，都是依据宪法和法律的总体政策规范所指定，如果行政立法上升为立法机关 所指定的法律，那么这些行政法规就将更大程度的利用与行政管理实践当中，更加有效的加 快我国行政管理的效率和效果。

二、行政立法民主化的现状及原因

20 世纪以来，随着领域和地区的不断扩大，行政管理范围也在逐步扩大，管理事务的专 业化、技术化也越来越强。立法机关出台的法律政策已经远远不能满足当前行政管理的需

要， 在行政领域，立法职能逐渐转移到行政部门，在行政立法过程当中，法律法规，规章制度都 是为了更加有利于保护人民群众切身利益，那么在行政立法过程当中，民众参与已经被认为 是必不可少的。在很多西方国家来看这点，已经达到了登峰造极的程度，民主参与化程度很 高，虽然我国积极的实行民主化参与，但是目前行政立法民主化程度依然很低，民主化原则 难以在行政立法当中有效的体现，成为了政府推进法治过程的垫脚石。 （一）民众的不良心理因素造成行政立法民主化难以实施 我国经历奴隶制、封建制等很多种社会形态，在人民心中已经积累政府为大，政府是垄

- 4 -

断机关的因素，在我国行政立法中尤为突出，大多数人民都认为行政立法是行政机关依法实 行单方面职权的行为，与自然人形态无关，行政机关制定的各项规章制度无须人民的意见， 人民也无权干涉行政立法的过程和程序，更没资格向行政机关提出意见，那么行政立法民主 化程度可想而知。但是从《立法法》出台过后，笔者上面所说的这些问题已经不复存在，在 制度上确立了公众参与行政立法的新方法，但是在这之前长期的被动参与或未参与影响下， 当前人民的思想还是很难转变，行政立法民主化程度依旧很低，这是一个不争的事实，想要 改变这点，笔者认为这依旧是一个长期而艰难的过程。 （二）行政机关自由裁量权过大造成行政立法民主化程度很低 在《行政法规制定程序条例》中，有很多条款模棱两可，有些规定既表达了政府对行政 立法民主化问题的高度重视，又隐藏的展示对行政职权的庇佑，比如其中有条说到“重要的 行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见” 。重要的行政法规是什么样的一 种行政法规，具体的裁量权还在于职能部门手中，并无具体的标准，这样既容易导致行政部 门的职权滥用，更加影响到了行政立法民主化的进程，在某种方面来讲是直接剥夺了公众参 与行政立法的权利。 前言说的是主管上的问题，从客观来讲， 《条例》中所提出的“发布社会，征求意见”也 未能做出明确的解释，如果公众真对这项重要的条款有异议，那么公众应该依据什么样的程 序和方法来提出这个异议，提出异议后，职权部门又以什么样的方法来解决这个异议等都未 来做出明确的表态，是提出的异议石沉大海，还是能收到高度的重视，提取民众的呼声，在 这里我们也不得而知了。 综上两点缺陷，笔者认为行政立法民主化问题不仅仅是民众参与范围和参与程度低的问 题，还有一点就是职权部门的自封性，这将远远的将民

众参与行政立法而拒之门外，极大的 阻碍了中国行政立法民主化问题的进程。 （三）民众参与立法的程序制度不完善阻碍了行政立法民主化发展 《行政法规制定程序条例》第二十一条规定：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的， 国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。” 第二十二条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务 院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”正如笔者第二点中说到 的，这些条款都缺乏一个准确的定位，也没有说出这些座谈会、听证会等的程序方法，所参 与的单位，民众也没能作为定位。由于缺少相应规范的程序规定，上述规定在法律法规制定 中形同虚设。

- 5 -

（四）行政立法公开化程度不够严重影响了民众对立法参与的信心 《行政法规制定程序条例》第二十一条规定：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的， 国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。” 仅从第二十一条规定来看就足以说明立法公开化程度是相当有限的，这种公开制度，人民群 众根本无法了解立法活动的基本形态，更别说直接参与立法活动这些程序。这将很大程度上 影响民众参与的积极性，极大的打击了民众参与的信心，行政立法民主化的进程将受到很大 的冲击。 （五）我国整个立法监督制度的缺陷是行政立法民主化的堡垒 缺乏科学合理的立法监督制度，这一点不光是行政立法，在立法机关立法中也尤为突出， 这是中国整个法律制度的缺陷。主要表现在以下几个方面： 其一是没有一个专门的人员从事这方面的管理工作； 二是没有设置专门的组织机构，体现在组织机构的不完善，立法监督是一项专业性很强 的工作，内因和外因都不俱全的情况下是很难保证立法活动的监督成效的，这是一个谨慎和 专业的问题，同样是一个长期的演变和发展过程，我们国家也在这方面做出逐步的改善； 第三是仅有的监督过程都存在不完善一面，对于立法监督主体应当怎样进行监督，对监 督对象的哪些内容进行监督，以及不同监督主体意见不一致时应如何处理等一系列问题，法 律规定都未做出具体的措施和规定，在每次的立法监督上来看都很混乱和盲目，这就要求我 们政府在这方面做出明确的规定，制作出明确的制度；

三、行政立法民主化的一些思考和建议

民众参与立法有助于行政民主化总体目标的实现，保障人民群众的切身利益，我国应该 加快行政立法民众化的进程，推动法

律是保护人民群众切身利益的宏伟蓝图，提高法律的执 行力和有效力，从分体现法治社会的权威，真正做到依法治国，让法律作为人民群众的保护 伞。我国应当通过制度构建保障人民群众行政立法参与权和知情权，同时保障行政立法的稳 定性和监督性。基于笔者文前所提出的缺陷，做出如下思考和建议。 （一）加大人民群众参与行政立法的权利 1、首先要体现立法决策的民主化 我国应该在立法当中明文规定人民群众参与行政立法的权利，公众有权从口头上和书面 上表达对行政机关做出的行政立法看法和意见，有权向行政机关提出行政立法草案，行政机 关对民众的意见应该给予重视和考虑。这就体现了立法决策民主化，在民主原则下作出的立 法决策，并不能保证是最佳的决策，但肯定能够保证不是最坏的决策。立法决策主要是通过

- 6 -

立法规划体现。立法规划就是立法机关在有限的立法资源和社会需要的矛盾之间寻找平衡， 对立法资源作出分配。一个法律项目只有被列入立法规划，才能够启动随之而来的各项立法 程序。因此，科学地选择立法项目对于立法质量影响巨大。 2、引进先进的民众参与行政立法环节的程序制度 广泛的民众参与行政立法环节是立法民主化的重要体现，是法律获得正当性的源泉，亦 是提高立法质量、增强法律实效的根本保障。应当保证那些权益可能受到立法结果影响的人 有充分的机会和有效的途径参与立法过程， 并对行政立法结果的形成发挥有效的影响和作用。 引进西方国家先进的民众参与行政立法制度及程序是势在必行，当然，公众参与行政立法过 程，不仅要保证他们有充分的机会表达自己的意志和观点，更重要的是，应通过一定的机制 使立法者对这种主张进行认真的、实质性的思考，而不能仅仅把参与当作一种摆设或实现某 种目的的工具。据此，笔者认为我国行政立法参与制度应该从如下几个方面进行改革，首先 是扩大议题的范围，不能只针对于某些重大的议题，应该将关系与广大群众切身利益的议题 拿出来商议和讨论；二是完善行政立法听证制度，要求行政机关以听证记录作为制定规章的 依据，从而在很大程度上限制了行政机关在行政立法中的自由裁量权；三是行政立法公开制 度，公众有效参与立法的基本条件和前提是公开立法信息，立法公开制度是将立法程序的各 个阶段及其阶段性成果向社会公开，这样不仅能增强民众参与的信心，还能及时将行政立法 传播到相关自然人和社会各行业。 （二）加强地方行政立法的公开性 行政立法民主化必然要求立法公开。一是完善公民旁听制度；

二是加大媒体公开报道地 方立法的力度。充分利用和发挥新闻媒体的作用，及时、准确的报道自治区立法动态和具体 进程，进一步提高地方立法工作的透明度；三是建立人大立法工作信息网站，动用先进的通 讯手段，为立法了作服务。 （三）加强行政立法的法律监督作用 为了保障行政立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。 《立法法》已经初步建 立了我国的立法监督体系，但是这种监督缺乏可操作性的启动程序，对于立法活动的监督作 用极其有限，据此，笔者对强化行政立法民主化的法律监督作用做出如下建议：建议专门的 行政立法监督机构，正如前文提到的，我国尚还没专门的人员和机构进行立法程序的监督和 督促，要彻底改变这一状况，必须进一步健全行政立法监督机构，培养行政立法监督的高级 从业人员。

- 7 -

四、结束语—行政立法民主化是一项长期而艰难的工作

立法民主化是人民当家作主的内在要求，是把人民群众的意志主张和利益诉求在立法 过程中的充分表达，进而通过立法程序上升为国家意志的过程。 立法的民主化是一项长期而艰难的工作，他不仅要该表民众的思想，还需改革传统的 政治体制，同时借鉴各国先进立法经验，将适合我国世纪情况的条条款款为我所用；立法的 民主化是一项长期而艰难的工作，它不仅需要改革传统的政治体制，改善党对立法工作的领 导方式，而且要求树立起民主的立法意识，更重要的是在制度层面修改现有法律，改善现有 立法过程中不符合立法民主性的程序和方式，最后要完善公众意见反馈制度，激励公众立法 参与。在立法机关面向公众征集意见之后，要及时向公众说明公开征询意见的情况：公众提 了哪些方面的意见，所提各种意见的比重如何，最终表决通过的法案采纳了哪些意见及为什 么采纳这些意见等。只有这样，才能使立法民主化有始有终，才能形成公众意见征集之后的 反馈机制，激励公众对立法的参与，推进开门立法，促进立法民主化，促进行政立法的民主 化。

- 8 -

参考文献

1、王爱声， “中国立法听证制度的建置及其完善”《立法研究》 ， ，北京：北京大学出版社，2005，25。 2、姜明安， 《行政法与行政诉讼法（第三版），高等教育出版社，2007。 》 3、张树义， 《行政法学新论》 北京：时事出版社，1999，123。 ， ： 4、苗连营.， 《立法程序论》 北京：中国检察出版社，2001，246。 ， ：