谁是中国土地的拥有者 制度变迁

谁是中国土地的拥有者

------制度变迁、产权和社会冲突 何·皮特

第一部分 土地管理历史

清朝土地管理是以习惯而非法典；民国时制定不动产登记法规，准备进行土地和调查登记；国民政府名义上统一中国，但并未获得全中国的土地控制权。

一、农村

（一）地产

20世纪30年代卖老革命根据地发起了土改运动，中农合富农可以保留部分土地，在没收地主的土地的同时也留给他们一些维持生计的土地。第二次世界大战结束后，许多富农和地主因此丧生。1956年高级农业生产合作社成立土地全部收归国家和集体所有。1958-1960大跃进彻底失败，中央分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社（乡镇）下放到生产队（村）。1958年以前，土地自由度较高，每个农民都有一块自留地，1958年全部自留地收归人民公社，农民以家庭为单位与合作社签订承包合同, 其必须以较低的指定价格向国家出售额定粮食，剩余部分可以自由出售。1978年之后，家庭联产承包责任制，以家庭为单位的私营农作方式。

家庭联产承包责任制（类似登记制）上，国家希望建立承包合同系统，但是未能成功实施，原因有二：一方面农民认为农村习惯向整个村子颁发统一合同或者由村集体保管个人合同；其二是土地的再分配，即使农民签订了承包合同，在合同期内由于出嫁等人口流动，村集体仍然会非法重新分配土地。原因在于农村土地是农民的生活来源和社保系统，重新分配可以保证每个农民都有土地。

但是这种制度模糊也有负的外部效应，

（二）房产

改革开放之前，每个农民都有自己一套住房和宅基地使用权，不用交付租金，人们联系紧密，没一家知道别家住在哪里，所以不用登记（不正规的、习惯的机制）。改革盖房之后，农村房产被非法买个了城市和国外的投资者，这样的叫做小产权房。

另一种小产权房是指农村土地被非法征用，从农业用地变为城市建设用地，但是所有权还是属于农村集体。

《土地管理法》《确定土地使用权和所有权的若干规定》

《物权法》-土地的登记程序，权利、职责和责任进行规定。

二、城市：

（一）地产

土地所有权归国家所有，无需登记；土地使用权需在国土资源部登记，房地产所有权需要在建设部登记。

（二）房产

改革开放之前，单位向员工提供社会住房，改革开放后，单位向员工以低于市场价格出售住房的所有权。目前仍有单位向员工出售住房，但是员工获得的是不可交易的使用权，登记只需要在单位登记。

私人房产需要到住房和城乡建设部登记。

第二部分 绪论：

一、透析制度变迁、信用和产权

两个层面：全国制度和地方制度：实施对象是乡县市（地级）等行政单位

两个术语：制度：指国家政策、成文法规、习惯规则；产权：包含使用权、分离权、转让权、收益权、管理权、通行权的权利束。

两个问题：一是从土地改革到经济改革，当前中国农村经济和社会发展的主要动力来自哪里？二是谁拥有并掌控农村的土地？

中国农村土地的问题：第一，土地承包制由于产权结构不明晰，人们法律意识淡薄，农民不清楚自己有哪些权利。第二，发包方权利过于强大，集体可以在任何需要的时候收回土地重新发包或者将土地挪作他用。

第三部分 农地产权制度的可信度，即有意的制度模糊之所以生

效的原因

需要把制度放在特定历史时期和地域背景中考查。

当前中国有关农村地权的政治纠纷主要集中在四个方面的问题上

一、土地所有权

法律规定的土地所有权的大体框架：自然资源和城市市区的土地归国家，农村和城市郊区的土地归农村集体。

（一）国家机构之间的矛盾

1998年之后，《土地管理法》修订之后国有土地（城市土地、草原、森林和荒地）所有权归国家（中央政府），由国土资源部代为行使。目的在于防止地方政府擅自处置国有土地，减少耕地的流失。但是森林由林业局管理、草原归农业部管理，荒地有林业局和农业部共同管理，管理权分散，林地权属矛盾。

（二）农村集体之间的矛盾

1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》（农业六十条）：生产队（后来的自然村、

村民小组）是农村土地的基本所有者和核算单位，目的在于让农民认为自己是土地的主人。

《土地管理法》（修正）：国家将土地的所有权授予农民集体或者集体经济组织，但并未给明农民集体或者集体经济组织的定义。乡镇集体经济组织、村民委员会和村民小组只拥有土地的经营权和管理权。——法律的不确定性，目的在于人民公社时期，人民公社已经实际处理土地，并且投入达到一定的规模，因此他们确立了自己的土地习俗权，除非废除乡镇，否则村就不可能真正享有所有权，如果法律明确村的土地所有权，随着土地价格的上涨，丧失土地的村就会争夺先前的土地，产生大范围的社会冲突。但是另一方面法律的不确定性也产生了不利后果：第一，所有制结构不明的直接后果是土地经营管理（耕地）不善，第二城市侵占耕地，因为人民搞不清楚究竟哪一级的集体单位是合法的土地所有者，地方政府受强大的经济利益驱使趁机售卖土地，但是实际上其并不拥有所有权

行政村是有村民委员会的村，自然村相当于村民小组。

如果村民委员会（行政村）实际是村民选举产生的，那么他们就是土地的合法所有者，但是村民委员会实际上是乡镇政府势力扩张的结果，农民集体的土地所有权通常很难实现，农民也不能够享有集体应该有的权利和利益。

一部分人认为首要考虑基本人权问题，在集体主义时期，土地所有者是生产队或者自然村，在法制健全的国家，中央政府不能一夜之间没收近150万个自然村将其重新分配给更高级别的单位，作为国土行政和社会的基本单元，自然村重要性不容抹杀。

集体财产的所有权在性质上属于劳动群众集体所有，只有通过民主管理，由集体成员通过民主程序来形式所有权，才能体现集体财产的公有性。

（三）国家与农村集体之间的矛盾

主要集中在城市和农村交界的地方。某些干部以个人身份，非法程序将农村土地出卖给城市，理论上仍然归集体所有。另外林地方面，一些农民种植林木是根据习惯，在土改运动后，丧失了土地所有权，归为国家自然保护区。

二、土地权属登记以及地籍册的建立

由于新中国成立后未对农村土地登记，而土地所有权证在历次政治运动中遗失，同时后来法律制度模糊，导致农村集体土地的登记到自然村一级就停止了。

三、国土资源部的改革

《土地管理法》规定第一，国家机关在刑事国有土地的所有权和使用权时，必须经过国务院审核和确定。——中央领导层集权，第二，分级审判代替了就有的配额制，第三，省及省以下行政单位的土地管理事物必须按照国务院的有关规定办理。

四、土地租赁市场的建立

国家可以把土地租赁给个人，让他们发展房地产产业或从事农业生产；农村集体土地只要保证土地继续用于农业用途，可以转租、或者把土地承包经营权转让给他人（包括农村集体意外的他人）。国家禁止对农村土地使用权明码标价。

保障农民的承包权，使之成为“永佃权”。

第四部分 为什么农民没有权利

第一，国家的法律体系缺乏连贯性和一致性，而且在集体化时期，全民的法治观念十分淡薄。为了促进经济发展，上级政府在不遵循任何法定程序的情况下，频繁低昂生产大队和生产队征用土地，且不作出任何补偿。

第二，中国从来没有在全国范围内建立统一的地籍册。1952年的土地改革运动，国家向农民办法了土地证，但这些证书缺乏制度上的必要保证——没有登记，在随后的政治运动中，大部分都丢失。1962年的四固定运动，主要是把劳动力土地耕畜和农具的永久所有权归入生产队的手中。

第三，同习俗权的认可有关。习俗权指当国家没有指定先关的法规时，随时间推移而在社会基层中形成的权利。在中国绝大部分森林草原和荒地抵触边疆地区，哪里的少数民族在不成文的习俗管理下共同使用这些资源。1954年宪法规定，森林草原和荒地都属于国家所有，剥夺了上述群体的所有权。

政府因正式承认而非拒绝或否认土地的习俗权，这样国家和集体的利益才能同时得到满足。

第五部分 中国的草原管理：空制度的创建

《草原法》规定，除非农村集体能够提供证据，草原、森林和荒地都属于国家所有。在游牧民族聚居的草原，牧民使用草原往往四处权益，确定草原的集体全原本就是非常困难的事情。

空制度是在敏感政治问题上不同利益集团之间妥协的产物，持反对台独的利益集团满意，因为其实际并没有任何效力。决策者也满意，因为其规则得以和新制度融为一体。

结论：国有化和私有化之间

共有可能导致搭便车，公共资源浪费。