完善保外就医罪犯监督制度维护司法公信力

完善保外就医罪犯监督制度维护司法公信力

监所检察处 陈金良 吴敏

【内容摘要】：保外就医是刑罚执行的一种特殊方式。目前在实践中保外就医存在监管制度不健全、监管工作薄弱等问题，导致保外就医罪犯漏管脱管现象严重，甚至个别保外就医罪犯重新犯罪。保外就医是刑罚执行的一种特殊情况，由于保外就医监管工作的松懈，致使其不能体现刑罚的惩罚、改造与预防的目的，司法机关的司法权威受到公众的质疑。因此完善罪犯保外就医监督制度是完善我国刑罚执行体系的需要，也是构建和谐社会、法治社会的需要。

【关键词】：保外就医 监督制度 司法公信力

罪犯服刑期间因患严重疾病，经法定程序，被允许出监进行治疗和康复。根据法律规定罪犯在保外就医期间仍然要接受监督机关的教育与改造。但是在实践中由于存在监管制度不健全、监管工作不到位等现象，致使一些保外就医罪犯漏管、脱管，个别保外就医罪犯重新犯罪。就罪犯保外就医的现状来看，由于具有较高的自由度，一些罪犯千方百计想要取得保外就医资格，社会上甚至流传“保外就医等于刑满释放”的说法。这不仅减损我国刑法的震慑力，同时使人民群众对司法机关执法公信力丧失了信心。

罪犯保外就医制度是监内刑的延续，应当与监内刑一致保持刑罚的目的性

我国《刑事诉讼法》第二百一十四条①规定了罪犯暂予监外执行的条件，其中一条为罪犯患有严重疾病可以保外就医。根据这一规定，被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，因患有严重疾病，可以依照法律规定的程序，经主管机关批准，由监内执行刑罚变更为暂予监外执行刑罚。故此可见保外就医是一种特殊的刑罚执行方式。

对于我国刑罚的目的现在主要存在三种学说：一是惩罚说。认为适用刑罚的目的在于限制和剥夺犯罪分子的自由和权利，使他们感到压力和痛苦，是对他们所犯罪行一种报应。二是预防说。认为适用刑罚的目的是在于预防社会上一般人犯罪的发生，使大众知所畏惧，不敢触犯刑律，同时预防犯罪人再次犯罪。三是改造说。此认为对犯罪人判处刑罚，是通过对犯罪分子惩罚这个手段，达到改造罪犯，使其重新做人的目的。笔者认为我国的刑罚目的三者兼存。惩罚犯罪、改造罪犯是刑罚直接目的，预防犯罪是刑罚的。最终目的从刑罚的设置来看所处刑罚的轻重对于犯罪者惩罚和改造之意明显，通过刑罚的执行不仅对犯罪者本人进行教育改造同时也对社会人群产生警示和教育作用，达到最终的预防犯罪的目的。罪犯保外就医制度作为刑罚执行中的一种特殊执行方式，它是监内刑罚的延续，虽然与监内服刑在执行方式上明显不同，但其刑罚的本质和效果应当与监内刑相对一致。因此，保外就医与监内刑一样，要保持刑法的惩罚、教育与预防的目的，这不仅是刑罚的本身要求也是社会公众对刑罚公正性的期盼。

从我们对罪犯保外就医情况进行调研的结果来看，目前我国罪犯保外就医后由于监管手段有限、监管组织松散等原因，在保外就医期间接受的惩戒与教育改造明显不足，出现““以保代刑”、“名保实放”的现象，罪犯被保外就医后很难再被收监执行，相当一部分罪犯服刑期间很短就被保外就医直至刑罚的结束，有的保外就医长达十余年。一些罪犯在保外就医期间进行经商活动、个别罪犯保外就医期间重新犯罪，同时保外就医环节中亦不断出现受贿、

渎职等职务犯罪的问题，保外就医制度不断被社会所诟病。

刑罚的执行是侦查、公诉、审判等刑事司法活动的最终结果，严格执行刑罚使犯罪者受到惩戒是刑罚公正性的体现。作为刑罚一种特殊执行方式的保外就医制度如果执行不严格，就不能达到我国刑罚的目的，那么之前司法机关所作的一切努力将付之东流，不仅造成司法资源的严重浪费，司法公正也将会成为无根之木，司法公信力受到严重怀疑。“惩罚犯罪作为刑罚的目的，是通过惩治犯罪表达社会正义观念，恢复所遭破坏的社会秩序。犯罪是对个体权益的侵害和社会秩序的破坏，个体和社会必然做出反应。”② 因此，完善罪犯保外就医制度加强执行与监督力度是当前进一步施行罪犯保外就医制度的需要，也是完善我国刑事诉讼法体系构建和谐社会的需要。

司法实践中罪犯保外就医制度存在的主要问题

2010年2月份至7月份，北京市人民检察院第一分院驻延庆监狱检察室采取调阅有关卷宗、到当地保外就医罪犯居住地有关部门进行走访、与保外就医罪犯居住地所辖检察机关监所检察部门联系等方法，对延庆监狱34名保外就医罪犯进行了一次比较全面的调研，通过分析总结，我们认为目前司法实践中罪犯保外就医制度存在以下主要问题：

一、依据的有关规定已过时不适应当前形势的发展需要。目前针对罪犯保外就医的规范性文件主要是：1990年司法部、最高人民检察院、公安部联合颁发的《罪犯保外就医执行办法》及《罪犯保外就医伤残范围》。20年过去了，社会管理状况和医疗科学发展水平都有了明显的变化。罪犯保外就医执行机关由原来的公安机关变为公安机关派出所和司法所共同承担，检察监督方式也从事后监督逐步向同步监督转化，保外就医执行的环境、方式、要求相应发生变化，原《罪犯保外就医办法》已明显过时。又由于受当时医学及形势的制约与影响，《罪犯保外就医伤残范围》中有些疾病界定的病残范围狭窄，条件限制较多，造成实践中一些需要保外就医的保不出去。该办法对第三十种情况规定“其它需要保外就医的疾病”较为宽泛，随意性大，实际工作中不好操作。

二、对保外就医罪犯的监管工作不到位，致使出现漏管失控及重新犯罪现象。 对6名漏管失控罪犯和1名重新犯罪罪犯情况进行了分析，主要原因是：

（一）社区矫治工作不到位，致使保外就医罪犯漏管失控。（1 ）社区矫正工作处于试行阶段，需要进一步立法完善。2003年最高检察院、最高法院、司法部、公安部《关于开展社区矫正试点工作的通知》， 2004年司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，2006年《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“积极推行社区矫正”，2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》明确规定了适用社区矫正的范围、原则及社区矫正工作的主体和主要任务等，但在我国社区矫正工作只是初级阶段，在具体工作中，还存在有些相关部门没有进行衔接或衔接不到位的混乱现象，如有的司法所未能接到罪犯有关材料，因此没有建立监改组织，致使罪犯处于脱管失控状态 。（2）有关规定之间管辖范围有空隙，造成漏管失控。根据最高检、司法部、公安部1990年下发的《罪犯保外就医执行办法》有关规定，只要执行地公安机关同意接收，罪犯符合保外手续就可以保外，由于人口流动情况复杂，就可能出现保外就医罪犯保外的地点不在户籍所在地的情况，而司法局对保外就医罪犯的管辖划分为户籍所在地，户籍不在本地的不予管理，这样就会出现漏管失控现象。（3）社区矫正工作出现两个主体，存在互相推诿扯皮的现象。

（二）缺乏专业监管人员，监管工作流于形式，管理松散，造成保外就医罪犯漏管失控。从目前我国对保外就医罪犯执行监督的主体来看 ，一是公安机关派出所，二是司法所。公安机关任务繁重，警力有限，无法抽出专门的警力实施有效的监督管理。而社区矫正工作刚刚起步，专业化的社区矫正队伍尚未建立，又由于监管情况复杂，管理易出现漏洞，保外就医罪犯脱管、失控的现象时有发生。

三、罪犯脱保后，对担保人无法追究责任。我国《刑事诉讼法》以及90年公安部下发的《保外就医执行办法》规定，担保人的条件及罪犯保外期间应当履行义务均作了规定，但就没有履行义务的担保人如何进行处罚没有进行规定，缺少对保外就医的约束，致使担保制度名存实亡。从目前延庆监狱脱管失控的6名保外就医罪犯的担保人来看，或为父子、或为母子、或为夫妻，均为直系亲属关系，他们与被担保人密切生活在一起，对于被担保人违法犯罪行为应当有所发现，并应及时向当地监管组织报告，但由于他们往往出于庇护心理甚至共同的经济利益等因素，故意隐瞒被担保人违法犯罪情况。在司法实践中，一些患有严重疾病需要保外就医的罪犯，由于家庭生活困难，保外后没有就医的经济条件，还有一部分与家庭成员之间关系紧张，在征求家属意见时，家属态度不一，经过反复工作家属才同意担保，在这种情况下出现漏管脱管的情况，追究担保人的责任也非常困难。

四、检察机关对保外就医的监督缺乏法律依据，监督力度有限。目前检察机关依据的是《刑事诉讼法》第二百二十四条“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”以及《罪犯保外就医执行办法》。《罪犯保外就医办法》中只规定负责罪犯保外就医的监管单位应将决定保外就医手续送达检察机关、将决定收件执行或者延长保外就医时间的通知检察机关，没有明确检察机关的监督方式、监督内容、监督步骤 。 虽然近年来最高检下发了有关保外就医检察监督的相关规定，但由于是单方面制定，对执行刑罚机关缺少约束力，在实践中监督起来较为吃力。

完善罪犯保外就医制度的工作设想

完善罪犯保外就医制度是对刑罚体系的补充，在司法实践中具有十分重要的意义。笔者认为完善罪犯保外就医制度，要借鉴樊崇义教授“把合法性、必要性、适应性作为改革和完善刑事强制措施制度的基本原则”③的观点 ，进一步发扬和保持我国行刑的法治、人道、人权、公正的理念，认真研究构建罪犯保外就医制度，维护司法的权威，提高司法机关的公信力。

一、 完善罪犯保外就医法律法规，使之符合时代需要。认真研究司法实践中办理保外就医中出现的法律缺陷和漏洞，一是建议补充完善《罪犯保外就医伤残范围》，修改《保外就医执行办法》，进一步规范罪犯保外就医伤残鉴定、保外就医审议、决定、续保的相关工作；二是建议进一步完善罪犯保外就医监管、教育工作有关法规，明确相关责任追究机制。三是建议制定罪犯保外就医担保人责任追究法规，建立担保人保证金双重担保制度，根据相应罪行划分保证金额度，对保外就医罪犯发生违反法律法规行为或在执行期间内重新犯罪的，追究担保人的相应法律责任同时没收保证金。四是完善监外监督法律法规，明确公安机关与司法所的职责分工，丰富监督帮教方法、严格审查续保手续，确保罪犯保外就医期间得到有效监督。

二、 加强监管队伍专业化建设，提高监管人员素质。专业化的监督队伍是实施罪犯保外就医制度的关键因素，借用国外成熟的社区矫正经验结合我国社区矫正特点，通过专业化教育培训，使社区矫正工作人员系统学习法律知识、心理知识、适度的医学知识，提高专业素能。同时进一步细化社区矫正办法，将保外就医罪犯的监管与一般社区较之对象区分开来，制定更为严密的矫正方法和监管措施，充分体现人道主义与刑罚震慑作用的合理结合。

三、 强化检察监督建设，维护保外就医各环节的公平与正义 。对保外就医的监督是检察机关庄严职责。1、检察机关要进一步总结罪犯保外就医检察监督经验，制定有效地监督规定，规范事前监督、同步监督和事后监督的方法、程序和效力，逐步形成检察权威性。2、加强监所检察部门队伍建设，提高监所检察监督能力。通过教育培训，强化监所检察业务建设，不断提高监所干警的法律专业知识水平、监督能力和侦查能力，保障后勤装备，提高监督工作效率，确保对保外就医罪犯的监管工作到位。3、严厉打击保外就医中出现的职务犯罪 ，加大查处力度，震慑犯罪，维护司法的公正。从保外就医中容易出现职务犯罪的环节入手，加大监察力度，提高侦查能力和监管敏感度，及时发现犯罪线索，对利用保外就医进行职务

犯罪的要严厉查处决不手软，通过打击职务犯罪，维护保外就医中刑罚的严肃性。

四、 加强各执行机关的相互配合，形成齐抓共管工作格局。罪犯保外就医工作参与机关、有关组织、单位较多，既有司法机关、社区组织还有医疗机构，他们各自在罪犯保外就医过程中发挥着不同的作用，因此有必要建立执行机关、社区基层组织、医疗单位与检察机关的沟通联系机制，相互通报有关情况，掌握保外就医进行情况及变化细节，发现问题，及时协调解决，同时充分发挥基层监改组织的积极性，依靠社会治安综合治理的优势，有效开展社区矫治工作。

“有了犯罪，必须处以刑罚，体现了社会对个人的义务和责任，也是个人作为一个正常的群体的一员，为共同遵守的规则所尽的义务。”④规范的制度，严格的执行标准，良好的执行效果，才能达到法之设置的效能。完善罪犯保外就医制度，是司法机关的职责与义务，是维护社会公平正义的基本刑罚之手段，司法机关只有严格履行职责才能提高司法公信力。

①《中华人民共和国刑事诉讼法》

②迟美鸿 山东师范大学教授 《也论刑罚的目的》 源自周玉华主编《刑罚之道》山东出版社出版

③樊崇义 《诉讼原理》

④薛瑞麟 《苏联刑法发展概况》

参考书：

1、《中华人民共和国监狱法》

2、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》

3、万春、高景峰主编《刑事强制措施制度的立法完善》

4、戴玉忠、万春主编《检察监督制度的立法完善》

5、牛忠志《我国社区矫正工作的问题与对策》

6、张靖《监狱矫正机制之观察与省思》

7、陈兴良《刑法的价值构造》

8、刘成江《试论刑罚的目的》

9、周玉华主编《刑罚之道》