规划环境影响评价的发展机遇与挑战

环境评价 Environmental Assessment

规划环境影响评价的发展机遇与挑战*

Opportunities and Challenges of Planning Environmental Impact Assessment

孙艳军 陈新庚 莫创荣 高长波 桑燕鸿（中山大学环境科学与工程学院，广州 510275）

彭晓春 （国家环境保护总局华南环境科学研究所，广州 510655）

范 瑞（广东省环境技术中心，广州 510630）

摘 要 《环境影响评价法》的出台，为我国规划环境影响评价提供了新的发展机遇，同时也对传统项目环境影响评价和规划环境影响评价的发展提出了严峻的挑战。为促进《环境影响评价法》的实施，笔者认为充分认识项目环境影响评价的局限性，加强规划环境影响评价的理论创新研究和实践，是当前应着手准备解决的问题。本文在分析传统环境影响评价局限性的基础上，研究了规划环境影响评价的发展机遇和挑战，以期能对国内规划环境影响评价工作的开展提供一些参考。

关键词 规划环境影响评价 战略环境评价 发展 机遇 挑战

目前，越来越多的国家已经开始要求对国家的政策、计划和规划的环境影响进行评价，目的是把环境保护目标和措施纳入经济和社会发展的规划中，使环境因素与经济、社会因素一起，在规划形成的早期阶段得到重视。作为环境影响评价研究的前沿领域[1]，国内外战略环境评价尚处在研究和发展的初级阶段，许多研究者提出了一些理论和方法，但是没有形成系统完善的理论体系，也缺乏统一有效的评价方法，在战略环境评价的实践方面还没有成熟的经验可以借鉴。2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第13次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》给我国全面开展规划环境影响评价工作提供了一个发展的契机，这也是各级环境管理部门和科研人员面的一个新课题新考验。因此，在我国广泛开展规划环境影响评价的研究和实践具有十分重要的理论和现实意义。

局限性也渐渐显露出来，在实际工作中也遇到了一些问题，这些问题突出表现在以下几个方面。１．１　只能对项目做一种被动的反映性评估

项目环境影响评价一般是在规划实施后，针对具体建设项目开展的，只能对有限范围内的选择方案和缓解措施进行预测和评价。因此，它本质上是“规划后评价”，只能对发展项目做一种被动的反映性评估，而不是主动的前瞻性预测。受政策、计划和规划的限制，项目环境影响评价在发展项目规模、选址及优化布局方面的作用是有限的，往往只能针对具体的污染状况提出一些污染控制和治理措施，很难全面体现“预防为主”的环境策略。１．２　难以考虑项目诱发的或间接的环境效应

项目环境影响评价是以“环境系统与人类活动相互影响呈线性关系”这一假设为基础的，认为多个开发项目对环境的影响是单个项目环境影响的算术总和。而实际的环境影响与开发活动之间是一种非线性的关系，不同开发活动之间会产生累积效应或协同效应。项目环境影响评价比较注重减少某一开发活动产生的不良后果，而忽略了多个项目的协同效应，也难于考虑诱发的或间接的环境效应。１．３　难以全面考虑替代方案和减缓措施

1 传统项目环境影响评价的局限性

过去主要开展的项目环境影响评价，虽然在协调经济发展和环境保护方面收到了明显成效，但其

*基金项目：国家发改委十一五规划研究课题（Z B K T 043）与广东省自然科学基金（04300916）联合资助。

项目环境影响评价的审批过程中，规定了“符

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合规划”的原则。但是规划本身却没有做过环境影响的论证。大多数情况下，当项目环境影响评价开始时，项目的选址、规模、施工方式和生产工艺等问题都已初步确定，此时依据科研报告开展第三方评价导致某些关于项目选址、技术、资源利用等方面的替代方案很难再加以考虑，推荐的减缓措施也是相当有限，一般限于污染物治理措施的层面。１．４　项目环境影响评价质量不尽如人意

环境影响评价应该是一个循环和补充的过程，各个步骤的开展之间存在着相互作用和动态的反馈机制，每一个环节失控都会影响到环境评价的整体质量，牵一发而动全身。但是现实中受资金和时间的制约，许多项目环境影响评价要求在很短的时间内完成，在一定程度上会简化评价的环节，压缩相应的评价工作量（比如现场踏勘、监测等），这不仅限制了数据信息的收集量和可信度，也影响到了环境影响评价的整体质量。

境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度”。

从以上的定义可以看出，战略环境评价将环境影响评价从项目环境影响评价上升到了对政策、规划和计划的评价。同时，我们不可能对战略环境评价给出一个通用的定义，因为不同的国家有不同的政治制度、经济运行机制和文化传统，不同的国家可以根据自己的政治环境和经济系统采用不同的定义，以使环境评价的过程能扩展到战略层次。

我国从可持续发展和综合决策的战略高度，提出了对规划和计划开展环境影响评价的要求。从前面的分析可以看出，我国现行的项目环境影响评价制度显然不能适应可持续发展和综合决策的内在要求。从实际情况来看，对环境产生重大甚至全局影响的往往不是某个或某些区域开发项目，而是有关经济发展、区域开发规划和资源利用等方面的政策、规划和计划。比如盲目推行的“大跃进、大办工业、大炼钢铁、赶英超美”政策、矿业上的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体和个人一起上”以及乡镇企业的“遍地开花”政策，致使全国在短期内形成大面积的环境污染和生态破坏。这些环境损失一经发生，要恢复和改善必须付出高昂的代价，有的甚至是难以逆转的。这些的例子警示我们，我国规划环境影响评价势在必行，必须在发展战略和决策的早期建立起环境与发展的综合决策机制，从决策源头将环境因素考虑在内，对其进行规划环境影响评价。

2 规划环境影响评价概念的提出

实现可持续发展是当前世界各国的主要目标，而实现可持续发展的首要关键就是要制定可持续发展的战略和规划。要使制定的每一项战略和规划都能体现可持续性，这就要求在战略规划过程中对战略选择进行系统全面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，从而使环境问题在政策、计划、规划（简称PPPs ）和项目的各个决策层次上都得到充分的考虑。因此，可持续发展战略对战略环境评价的采用提出了直接要求。

战略环境评价的概念，最初由英国的Lee N. 、Wood C.和Walsh F.等几位学者提出[2,3]。在此概念提出之前，该类评价在国外有许多种叫法，如规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积影响评价、综合环境影响评价等。战略环境评价是根据可持续发展战略思想对上述各种叫法和概念所进行的高度概括。

目前，有关战略环境评价的定义很多，既有从宏观角度定义的，也有从微观角度进行阐述的。已被广泛采用和接受的是英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者Riki Therival给出的定义：战略环境评价是指“对政策（Policy ）、计划（Plan ）、规划（Program ）及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交

[4]的书面报告和把评价结果运用于综合决策中”。

3 规划环境影响评价的发展机遇

３．１　战略环境评价理论研究和实践方兴未艾

目前，世界上多数国家都在探索战略环境评价的方法。一些发达国家开展的规划战略环境评价对我国今后开展该方面的研究和实践很有借鉴意义。美国、荷兰、新西兰、加拿大、丹麦、英国、瑞典、挪威以及我国香港和台湾等地区都在以不同形式要求开展战略环境评价工作。例如美国加利福尼亚州每年完成各种类型的战略环境评价超过130项，其开发的战略环境评价系统是世界上最先进和最具有可操作性的。欧洲国家中战略环境评价主要集中在部门和综合的政策、规划和计划。德国甚至还对科研和技术计划实施了战略环境评价。此外，英国制定的交通运输政策框架内的方法学程序，瑞典土地

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我国《环境影响评价法》中规定“本法所称环

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利用规划中的程序等，都对战略环境评价的实践起到了指导作用。我国的尚金城、包存宽等一大批学者也对战略环境评价理论、方法以及在我国的实践开展了大量富有成效的研究工作[1,5]，新的研究成果也雨后春笋般涌现 。国内外战略环境评价的理论研究和实践方兴未艾，这无疑给我国规划环境影响评价的发展和研究工作的开展提供了良好的内在环境和外部空间。

３．２《环境影响评价法》使规划环评有了发展契机

目前西方国家大都在建设项目方面做出了环评法律规定，部分国家对规划也做了评价的规定。我国把规划环境影响评价纳入法律，在国际环境保护立法中特别是在发展中国家是走在前面的。新颁布的《环境影响评价法》中对各种发展规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序及相应的法律责任做了明确规定，从大范围的发展规划到具体项目的建设，都必须执行“先评价，后建设”的规定，从而为规划环境影响评价提供了发展契机。同时，各级环境管理部门积极参与各项规划的环境影响评价，参与政府的综合决策，也是我国实施可持续发展战略的一项重要措施。

３．３　传统项目评价为规划环评提供了实践指南

我国自实行环境影响评价制度以来，制定了许多具体的建设项目环境影响评价制度、法律法规和措施，建立了许多有关环境影响评价的机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的学术研究和交流，丰富和发展了我国建设项目环境影响评价理论和方法，形成了一整套成熟的技术。

作为项目环境影响评价在规划和计划层次上的应用和延伸，规划环境影响评价与项目环境影响评价在很多方面有相似之处，因此有很多项目环境影响评价的理论和方法在规划环境影响评价中依然可以发挥作用。

此外，目前的规划环境影响评价，多数是在计划和规划的层次上开展，即在计划和规划的制定过程中考虑可能的环境影响。在很多情况下，这种计划和规划制定是与战略环境评价紧密结合的综合决策过程，很难将计划和规划的评价方法与战略环境评价方法截然分开。因此，很多计划和规划的方法，经过适当的修正后也可以为战略环境评价所利用。特别是投入产出法、费用效益法等在规划环境影响评价中依然占有重要的地位。

4 规划环境影响评价面临的挑战

４．１　规划环境影响评价应体现“预防为主”的环境方针

进行规划环境影响评价的目标就是将环境保护的思想尽早纳入到决策的早期阶段，使环境因素与社会、经济因素一样，在规划形成之时即得到重视，体现预防性原则，促进更有效的环境保护，使规划更加符合可持续发展的要求, 成为绿色规划和可持续规划。

因此，规划环境影响评价在实践过程中要避免仅仅是分析、预测规划实施后可能造成的环境影响，只提出减轻不良环境影响的对策和措施，落入项目环境影响评价的误区，而不是预防性措施的倾向。规划环境影响评价的目的不仅仅是提出措施将规划实施或产生的环境影响最小化，还应该是使规划本身所可能产生的环境影响最小化，最终目的是使规划成为绿色规划和可持续的规划，推动环境与发展综合决策机制的建立[6]。

４．２　规划环境影响评价技术和方法有待完善

Partidario 认为缺乏相应的技术方法是目前战略环境评价发展和实践中的主要问题之一。一个完整的战略环境评价过程有赖于多种技术方法的集成和综合应用[7]。

规划环境影响评价是对处于高层次的规划和计划的评价。规划和计划通常具有模糊性、非线性以及复杂、动态等特点，所以规划环境影响评价比项目环境影响评价面临更大的不确定性，如未来环境的不确定性。经济和社会发展的不确定性以及未来技术方法的不确定性等，这就使得规划环境影响评价必须能够在很多情况下处理模糊、不确定的决策过程。

当前应用的规划环境影响评价方法普遍详细度不够，不确定性强，还停留在传统项目环境影响评价的基础上，而且缺乏定量分析方法和在决策中体现环境评价结果的方法。这些缺陷导致了规划环境影响评价的准确性差、预测结果不理想、减缓措施制定的不够详细或者只作定性分析，使得环境评价结论缺乏应有的说服力。因此，很有必要开发一些综合的操作性强的方法和模型来完善规划环境影响评价的技术方法。

此外，由于规划环境影响评价涉及面广、信息量大、不确定性因素多等特点，同时也涵盖了大量的比选方案，这就使收集和分析评价所需数据变得

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非常复杂，需要开发综合的数据库为规划环境影响评价提供可用的配套数据。

４．３　信息公开与公众参与的方法有待探索

公众参与被认为是可持续发展的必要条件之一，是避免决策失误的有效工具，也是规划环境影响评价的核心内容[8]。由于规划的高层次性，导致公众参与的范围相对扩大，因此战略环境评价更应该注意部门之间或行业之间的沟通与协调。但是，规划工作在前期具有一定的保密性，信息不能全部向公众公开，所以规划环境影响评价公众参与的方法和信息公开的程度需要在实践中进一步探索。

可以肯定的是，规划环境影响评价是宏观决策层次上的评价，不同于项目环境影响评价，所以对参与规划环境影响评价的公众素质有一定要求，不能像项目环境影响评价一样可以在大街上随机发放公众调查表，这种参与应以专家、单位和社会团体为主，参与形式应以论证会、听证会、座谈会为主，发放调查问卷为辅。

４．４　规划环境影响评价的质量有待商榷

规划环境影响评价是一项新事物，没有成熟的工作经验和范例。同时参加规划环境影响评价的人员水平不一，有的缺乏宽广的视野和战略眼光，有的还局限于传统项目环境影响评价的思维模式，这样就很难从规划层次对规划本身的环境影响进行评价，评价的随意性就会增加，环境影响报告书的质量难以保证。

此外，我国的环境影响评价制度基本上是采取第三方评价的模式，这就要求评价对象相对稳定。而实际的规划环境影响评价的对象处于不断变化之中，规划的具体编制单位和评价单位很难完全实现动态融合，规划的调整难以及时反馈到规划环境影响评价中，而规划环境影响评价的结果也难以及时融入规划之中，势必会造成某种程度的脱节，很难达到预期的理想效果。同时，评价对象的不稳定要求评价单位对不断调整的规划进行及时动态评价，会导致评价单位工作量的成倍增长，这在主要受市场机制调控的环境评价工作现状下，无形中会影响到规划环境影响评价的质量。

４．５　规划环境影响评价有效性评估有待于研究

规划环境影响评价的有效性评估实质是对环境影响评价政策及其实践的评估。有效性评估的研究不仅是规划环境影响评价研究的重要前沿，同时也是推动规划影响环境评价、累积影响评价、持续性评价等环境影响评价新领域、新技术发展的重要动

力和前进方向。

根据当前环境影响评价理论和实践的最新进展，从发现问题、有利于改进的角度，设计严格而高标准的指标体系，开展规划环境影响评价有效性的研究，有利于发现环境评价实践中存在的问题，指明我们需要改进和努力的方向。在此基础上还可以及时对规划环境影响评价的某些程序或方法方面进行调整、修改和完善，真正从决策源头将环境因素考虑在内，客观全面地对规划的环境影响进行评估。

４．６　政策环境影响评价的研究与实践尚待深入

历史经验和我国的实践证明，政策特别是经济发展政策对生态环境有重大影响，我国生态环境的恶化，与实行不当政策有直接关系。因此，对政策，特别是对生态环境有直接影响的经济政策进行环境影响评价是非常必要的。目前我国还缺乏政策环境影响评价的经验，应先进行试点，吸收规划环境影响评价的经验，待时机成熟时再作考虑。鉴于我国目前的政治体制和经济发展环境以及环境影响评价的实践经验，真正全面开展政策的环境影响评价还有很多问题值得探讨和商榷。

参考文献

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2 Lee N and Walsh F. Project Appraisal.1992,7（3）:126～1363 Wood C and Djeddour M. Impact Assessment Bulletin.1992,10（1）:3～22

4 Therivel R., Wilson E., et al. Strategic Environmental Assessment[M].London: Earthscan Publication Ltd,1992

5 Bao C K, Lu Y S, Shang J C. Framework and OperationalProcedure for Implementing Strategic Environmental Assess-ment in China[J].Environmental Impact Assessment Review,2004,24:27～46

6 李明光, 龚辉, 李志琴等. 开展规划环境影响评价的若干问题探讨[J].环境保护,2003（1）:34～36

7 闫育梅. 战略环境评价—环境影响评价的新方向[J].环境保护，2000（11）：23～25

8 张勇, 杨凯, 王云, 叶文虎. 环境影响评价有效性的评估研究[J].中国环境科学,2002,22（4）:324～32

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