新农村建设中农村土地利用分析与建议

新农村建设中农村土地利用分析与建议

——以云南省陆良县为例

摘 要：新农村建设，对于当今中国来说并不是新话题，在陆良县新农村建设过程中，土地经营模式悄然发生着改变，如何合理规划土地，如何集约利用土地，让有限的土地资源发挥最大的效益，需要探索出一种新模式。文章通过对陆良县新农村建设中土地征收与利用的各方面条件进行分析评估，了解陆良县新农村建设中土地利用的现状及存在的问题，提出了就土地合理利用，让新农村建设向更好的方向发展的建议。

关键字：新农村建设；土地规划；现状；措施

前言

建设社会主义新农村，是十六届五中全会关于“十一五”规划建设的重要内容，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径，是当今中国的一个发展目标及方向，其以“三农”问题为出发点，去建设符合当今时代发展的新型农村。而在建设过程中，土地，作为农民生存的必需品，使它得到合理规划利用，对于依靠其生存的农民来说是非常重要的。城市扩建对城郊乡村的影响；土地集约利用对农民的影响；各种建设对农民的影响，这些影响是否有利于农民收入的增加，这对于农民来说至关重要。

1 研究区域的概况

1.1 陆良县整体发展概况

陆良县位于云南省东部，素有“滇东明珠”之称，居南盘江上游，北纬24°44′-25°18′，东经103°23′-104°02′。北与马龙县、麒麟区接壤，东与罗

平县为邻，南与师宗县、石林县相连，西与宜良县为界。全县东西长65.6千米，南北宽62.8千米。境内海拔1840米，四面环山，中间是开阔平坦的湖积盆地，是云南省第一平坝，平坝面积772平方千米。最高点为龙海山海拔2687米，最低点为万家河石板潭海拔1640米，县城海拔1850米。

陆良县是一个典型的农业县，以种植烤烟、蚕桑、水稻、玉米、蔬菜等农作物为为主。养殖业规模不大，并无什么特色产业，农民收入主要以养植（殖）业、第三产业为主。

1.1.1关于陆良县当地的新农村建设

素有爨乡之称的陆良县，近年来以文明村、小康村、和谐村为目标，以增加农民收入为核心，以培育新型农民为根本，以改善群众生产生活条件为着力点，全面推进新农村建设，村容村貌有了较大的改变，农村基础设施建设有了较大的突破。但大部分村特色产业的培育不到位，村民大都没有比较稳定的收入，村民大部分都是依靠自家田地和打工收入来维持生活，在城郊的村民土地大都被征用。在新农村建设的同时与土地规划利用结合是否有利于当地村民，是否能让村民有更多更好的出路，这是建设前后都应该关注的问题。

1.2.2陆良县在建设背景下的土地利用

陆良县土地总面积2018平方公里，其中，建设用地所占比重较大，农业用地受到较大威胁，土地利用还是比较粗放的。原因主要有三点： 第一，非法建设的开发区占地面积较多。 在新农村建设中，个别村镇假借建设休闲山庄圈占土地，过不了多久，有的山庄经营不善，造成土地闲置。 第二，在城效，房地产市场占用大量土地，近年来，房地产市场依然处于迅猛增长阶段。 第三，对新农村建设的“误读”。 由于对新农村建设的认识不到位或不全面，造成新农村建设重在“建设”的观点，片面的追求工业与企业的建设和发展，而且目前大多处于粗放的追求数量的阶段，对农业发展的重要性在认识出现了一定的偏差。在新农村建设时，还存在建设在前、规划滞后，模式在前、政策滞后，实践在前、理论滞后的问题。

2陆良县新农村建设背景下的土地利用浅析

2.1 陆良县近年来各数据分析

陆良县辖八镇二乡和一个华侨农场，常用耕地面积 42万亩，新农村建设开

始于2007年，近年来，这些乡镇在从事第一产业生产人口数，农村经济总收入及其中第二，三产业收入，常用耕地面积（包括水田和旱地）变化情况如下。

（1）从事第一产业的人口情况

年份 2009年 2010 年 20011年 2012

年

平均人口（万

人）

45.86 42.35 41.15 38.26

所以，可以看出，在新农村建设，土地被征收用于规划过程中，从事第一产业的人口（不代表农村户籍人口）逐年在减少。

（2）根据陆良县农村经济总收入，可以得到折线图如下：

由此可见，在新农村建设以及土地利用规划中，农民人均纯收入是增加的，农业人口总体上是减少的，但变化并不大。

（3）陆良县第一产业在农村经济总收入中所占的百分比，如下图：

图2陆良县第一产业在农村经济总收入中所占比例变化情况

从上表可知，在新农村建设过程中以及土地征收规划利用后，农村总收入中第一产业所占毕生逐年减少，第二、三产业所占比重逐渐增加。说明在新农村规划中，重心开始向第二，三产业转移，不再是单一农作型农村，而是根据各乡镇特色产业开始进行发展。

2.2 陆良县新农村建设中土地利用情况的相关问题分析

2.2.1 在新农村建设中收入变化情况分析

许多村民认为在土地征收后他们的收入比征前的收入高，但生活成本加大，幸福指数不高，主要原因是土地被征前，农产品不需要购买，现在生活用品都需要购买，而且物价上涨快，虽然农村产业向第二、三产业发展，但是人均工资并不是很高。有的村民不耕种土地，生活方式并没有太大改变，所以对其并没有太大影响。

陆良县，是通过对农用土地的商业规划来引导经济增长，在没有特色农业来促进农村发展时，跟随城市总体规划步调，随着城市扩建，改变农村的发展方向。据调查了解，在陆良县总体规划中，每个村的新农村建设也是根据所处的位置确定发展的方向与重点，但是，许多村缺乏科学合理的规划。

在城效的农民被征用的土地很多，都有了一定的补偿，在补款取得后，没有了土地，在无形中增加了农民的压力，这意味着村民除了还没有被征收的林地外，需要通过其它途径来获得基本生活收入，村民劳动方式从单一的务农变成了多样化，在调查中，大部分农村青年在城市打工，中年村民在管理自家还没有被征收的林地同时也在附近建设区打零工，有的用补偿金做投资：盖房，买地，做生意

等。

2.2.2 在新农村建设中的环境变化情况分析

环境，当今最重要的话题之一，也是在建设的时候最不能忽略的问题，其重要性不言而喻，中国一直在提倡“边建设边治理”的环境保护理念，但是，在规划中并没有很好的把该理论与实践相结合，最终使当地环境遭到破坏，得不偿失。

它是一个大范围的问题，卫生，空气，水源等，都包含在环境问题中。陆良县新农村建设中，改善的地方显而易见，在没有建设时，路况差，卫生条件并不太好，在“一池三改”（沼气池，改厕，改圈，改厨）后，卫生环境方面改善很多。沼气池的建成也减少了村民对柴火的需求，一定程度上减少了村民对树木的砍伐。但是近几年来，当地开始规划后，处于建设中的陆良县环境状况并不是太好

2.2.3在新农村建设中的土地规划和管理情况分析

新农村建设不仅是经济建设，它涵盖农业生产、农民生活、农村管理、国土整治等方方面面，因此新农村建设中土地资源的集约利用也要涉及到多个方面。当前陆良县土地规划和管理问题没有得到很好的处理。主要表现在，第一，村庄布局零乱，规模偏小。以家庭为单位的农业生产方式，使农村土地利用格局形成了相对封闭的不规则单元，农村居住分散化问题一直没有很好的解决，农民长期习惯以“居民点+责任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。造成土地资源的大量浪费。第二，新农村建设中的“空壳村”现象严重。一些村旧村改造不力，“空壳村”现象突出，有的地方不注意旧村改造，农民富裕后旧房不拆盖新房。导致村庄内部旧宅基地闲置，未能及时退耕还田，村庄建设向外围扩展。形成了“外光内糠”的空壳村。

3 结论以及建议

3.1提高村民对土地规划的参与度

陆良县的新农村建设背景下的土地利用，应该遵循因地制宜，根据当地特色进行合理规划，合理布局，使当地人民生活水平提高以及改善生活质量，这是建设的初衷，但是，建设和规划，在实际实施中仍然会存在很多问题，这就需要领导与被领导的村民的及时沟通与交流，明白每一步的具体规划。对于总体规划，建设者应该及时向村民们发出建设动态，及时提供信息，让村民们更加清楚发展

的趋势，不能总让村民们做等待的一方，做积极参与建设的一方。让村民们积极参与到村建规划的修编，制定，管理以及建设用地的调整中，充分征求广大村民的意见和建议，实行真正的民主管理，民主决策。且在规划一旦经确定后，严格实施，任何单位和个人都不能随意更改，确保其科学性，严肃性和长期性。

3.2因地制宜地开展以“空心村”整治为重点的旧村改造工作

要挖掘村庄内部土地资源潜力，充分利用村庄内的闲散地，废弃地及其旧宅基地，严格控制村庄建设用地向外延扩大，旧村址及时复耕还田。

3.3深化土地使用制度改革，提高农地非农化成本

目前，土地使用制度的改革对于通过提高土地占用成本，促进土地持续利用起到了积极作用。但是，同时在一定程度上存在着土地资源的滥占滥用的现象。因此，须进一步深化土地使用制度改革，尤其是完善农村土地征用制度，大幅提高农地非农化成本，减少建设部门对农地资源的不必要的占用。

3.4优化土地资源配置，准确计算土地利用集约度，加大技术，人才，劳动力投入

土地集约利用涵括土地优化配置，土地的优化配置可以实现集约利用，土地优化配置实质上可以理解为以土地可持续利用为根本目标和准则,在一定区域内使土地资源需求既能满足当代社会经济发展的需要，又不对人类未来的发展造成威胁。土地资源利用存在的问题归根结底是资源短缺与低效利用造成，必须要通过优化配置来提高土地的利用效率和产出效率。陆良县政府土地管理部门，要根据陆良县土地的区位特征和各类用地需求，按照“地尽其力，优地优用”的原则因地制宜，确定合理的区域用地数量、结构、功能分区优化土地资源的合理配置。同时，要对三岔河、马街、板桥、中枢四个坝区和芳华、召夸等半山区进行土地利用集约度计算，找出最合理的集约边界，加大技术，人才，劳动力的投入实现陆良县农业用地的集约利用。

3．5 发展高产优质高效农业，争取在有限的土地上争取更高的效益

第一，大力推动农业科技进步。切实加强陆良优质农作物、畜禽品种的研究，开发和推广种养业优良品种，大力推广能够提高农产品质量的先进适用生产技术。以市场为导向，大力发展农产品加工，特别是精深加工业，加快对现有农产品加工企业的技术改造，鼓励彩高新技术和先进工艺提高产品档次。积极发挥农

业科技示范场、科技园区、龙头企业和农民专业组织等在农业科技推广中的作用，促使陆良农业的整体科技含量有一明显的提升，实现农业产业结构的不断优化。

第二，大力培育农业龙头企业。农业龙头企业是促进农业增效和解决农民从事非农就业的最有力的保证。千方百计做大做强龙头企业，努力增强整体实力。一是依托资源，发展壮大，应从实际出发，发挥当地资源优势，形成一批优质米加工，生猪屠宰加工，马铃薯加工、茧丝绸加工、粮食转化加工等资源型加工带动型龙头企业。二是围绕农民，发展壮大龙头企业。由政府引导，形成“公司+农户”，“公司+基地+农户”等经营模式，把千家万户农民组织起来，实行生产、加工、销售一体化经营，使企业与农户形成经济利益共同体。三是招商引资发展壮大龙头企业。实施“走出去”、“引进来”战略，吸引和鼓励区内外客商带项目、带资金、带技术、带市场来我县兴办各类农业龙头企业。四是体制创新发展壮大龙头企业。通过对现有农业企业按农业产业化经营要求进行改造、改组，以及对土地承包权流转 ，乡镇企业的入股、拍卖、产权转让，荒山的入股承包等多种经营形式和体制机制创新的探索，有力地推进农业产业化向纵深发展。五是培育特色产品的龙头企业。立足本地资源优势，突出区域特色，大力发展麻依馓子、野生菌、藕等农特产品，培育和发展各类基地。

第三，要在农业结构调整上实现新突破。以优质产品为重点，优化农业的内部结构。造成农产品“卖难”的主要原因是农产品过剩，这种过剩既是相对过剩，同时也是结构性过剩。从陆良县的情况看，农产品品种差，质量低，大多数农产品属于原料性或初加工产品，这在很大程度上影响了农产品的市场竞争力。特别是随着人们物质生活水平的大大提高，人们对粮食等农作物、畜产品、水产品的品种和品质的要求也越来越高。因此今后调整农业结构重点必须从优化品种结构、种养业结构入手，大力发展高效农业，充分利用陆良得天独厚的环境资源优势，按照农业生产标准，扩大无公害食品、绿色食品、有机食品等优质农产品的生产和供应，从而提高陆良县的农产品的市场竞争力，扩大农产品的市场占有率，增加农民的农业收入。

3.6大力发挥政府的宏观调控功能

完全依靠市场调节不可能形成土地资源的集约利用模式,必须建立起政府对土地市场的宏观调控机制,并通过法律手段和管理体制的改革来促进土地资源的

优化配置与资源的集约利用。一要严格执行《土地管理法》和有关法律法规规定，认真贯彻国家关于节约和合理利用土地、切实保护耕地的方针政策，搞好土地利用总体规划与部门、行业规划相协调的前提下确定。二要加大违法占地监管力度，当地政府及国土资源部门要进一步组织土地开发整理工作，为农村经济建设和新村建设提供有力的土地资源。对不符合国家产业政策和土地利用规划的项目用地以及一户多宅、超标准用地、占优补劣，基本农田保护措施不落实及严重的土地违法违纪案件，一经发现严查到底。还应加强土地动态巡查，没有合法用地手续的，任何建设项目不得开工；并对通过整理新增加的耕地，采取行政的、法律的、经济的和科学技术手段加以保护，严肃查处违法占地、侵害农民利益、破坏基本农田等大案要案，加强新农村建设中的土地管理。三要加强土地整理，增加农地储备。随着人口增长和社会经济的发展，农地占用逐年增加，农地面积在大幅度减少。尽管在工业化、城市化的发展时期，占用一定数量的农地是必要的，但过多占用，加之农业技术进步较为缓慢，一定技术条件下农业生产力提高幅度有限，则会造成农地短缺，对粮食安全造成直接威胁。目前，当地政府及国土资源部门应注重加强土地整理，调整土地利用结构，以增加土地的有效供给;对土地资源进行复垦、改造及调整，促进农业土地利用有序化、合理化、科学化程度的提高;通过农业补贴政策，适度实行一定规模农地的休耕制度，并采取企业改制迁并、村落归并、农田整理、废弃地复垦等各种行之有效的土地整理方法，提高农地质量，增加农地储备，进一步改善农业生产环境。

4.结语

土地资源是不可再生资源，它的有限性决定了他的稀缺性。社会主义新农村建设是全面提升我国现代化水平的重大而又艰巨的历史性任务，在农村的发展建设中对土地的需求又是在不断增加的，新农村建设中发展经济与保护土地资源一直是一对并存的矛盾，任何时候都无法消除，但是，我们可以通过研究探讨去建立合理的土地利用机制，使经济发展与保护土地资源协调发展。为此，应继续探讨新农村建设背景下土地资源的集约利用，以实现经济社会和资源保护的和谐发展，实现整个人类社会与自然环境的和谐发展。

参考文献

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作者：王自红

单位：云南省陆良县委党校

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