公共政策分析的起源.特征与作用

第三节 公共政策分析的起源、特征与作用

在公共政策学中，我们经常碰到政策科学（Policy sciences）、政策分析（Policy analysis）和政策研究（Policy research）等专业术语。在西方文献中，这些术语有时被当作同义词加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。在本课程中，如果没有特殊说明，则将对政策科学、政策分析和政策研究三个概念不加严格区分。

一、公共政策分析的基本含义

政策是一个古老的话题，政策分析却是一个全新的领域。在20世纪40年代末和50年代初，一些政治学家把微观经济学多年来对效率(O/I)问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立了政策科学。这种理性的分析方法主要是指为了解决存在的问题，根据掌握的事实或数据，运用科学的方法与手段，寻求最佳的对策。经济学的分析方法具有这样一个假设前提，即固定的资源或投入，经由增加效益的有效途径，能够获得最高的产出。政治学家以此为据，先设定明确的目标或产出，然后寻求如何可以增加效率，即以最低的投入或最少的资源达到事先确立的目标。从这个意义上来看，政策分析最初实际上只是一种效率研究，它仅限于有助于决策的分析工作。政策分析的前期准备要涉及问题的确认和资料的收集，政策分析的最终目的是为决策者提供决策的依据。这种政策分析从50年代开始首先在军事领域得到运用，而在社会一般决策领域的普及则是60年代的事情。在这个时期，美国的兰德公司(Rand Corporation)和其他一些以政策分析为主要工作的机构都是以这种政策分析的理念开展其研究工作的。这类基于理性原则的政策分析(投入——产出分析)在政策分析领域影响甚大，它构筑了现代政策分析的基础架构。

然而，在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出现了多种不同的版本，各种学派所强调的研究重点也存在很大的差异。的确，社会的发展和变化不可能完全按照人为设计的逻辑进行，所以，学科发展过程中出现概念问题的“鸭嘴兽现象”也就不足为奇了。政策分析的范围目前看似已扩展到影响政策制定和执行过程的诸多因素，人们视其为“在政策领域创造、沟通和应用社会知识的复杂过程”。当政策分析一词被用作学科名称时，它所代表的含义就更为广阔。

的？它们又是如何进入政府政策议程的？政府对此做了些什么和没有做什么？为什么要这么去做或为什么不这么去做？这么做会有什么样的结果？为什么会有这些结果？怎样对政策进行评估和修正？怎样进行贯彻和执行？这种对于公共政策本质、起因和结果的研究构筑了当今公共政策分析的主流。

正如美国匹兹堡大学威廉·邓恩教授在其《公共政策分析导论》一书中所总结的那样：“政策分析是针对政策制定过程并在政策制定的各个环节中创造知识的一项活动。为创造和获得这种知识，政策分析家必须对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。不过，如此得来的知识仍然不全面，除非这些知识能使政策制定者及其他们为之服务的广大公众都知晓。只有当政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起时，国家的行政、立法和司法三大权力主体，以及公共决策的目标群体才能够利用政策分析的成果来改善政策制定过程及其绩效。因为政策制定的实效依赖于对已有知识的检索和使用，所以知识的交流与政策分析的运用就成为公共政策制定理论和实践的核心所在。”1

（1）公共政策分析是在政策过程中创造知识、交流信息的一项活动。

（2）两类知识：政策制定过程的知识+政策制定过程中的知识

（3）如何获得知识和信息：对公共政策的产生原因、结果以及其执行情况展开认真的分析和调查。

（4）知识的共享与信息的交流：行政、立法、司法三大权力主体（政策制定者）+广大公众（政策服务对象）

（5）政策分析的目的：优化政策制定系统，改善政策制定过程，提高政策制定绩效。

二、公共政策分析的主要特征

政策分析是一个由多种学科、多种理论和多种模型组成的综合研究领域，其特征主要表现在如下几个方面： ①理论与实践的结合。进行政策分析主要出于科学和专业上的双重考虑。从科学角度而言，政策分析无疑有助于公共政策的制定和执行，从而进一步提高政府对社会的管理水平。而科学和专业却是两个完全不同的认知层次，前者的目标1 [美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，

是探求理论知识，后者的目标则是运用这些理论知识去解决社会中的实际问题。理论与实践的结合是政策分析最为突出的特征。 ②跨学科的特点。政策分析具有跨学科的特点，从而成为各研究领域学者们共同关注的焦点。政策分析所涉及的学科包括政治学、哲学、经济学、心理学和社会学。除此之外，政策分析还要求了解与公共政策有关的历史、法律、人类学和地理学方面的知识。而量化技术和计算机科学带给政策形成、执行和评估的影响也被认为属于政策分析的范围。 ③多架构的研究方法。正像怀尔达夫斯基（A. Wildavsky）所指出的那样：“政策分析是一个应用性的边缘学科，其内容不是由学科界线所决定，而是由所处的时代及其环境与问题的特征所决定。”2政策分析的目的是结合各种具体情境运用不同分析模型，强调的是针对性和适用性。因此，政策分析不能视野狭隘，而要博采各种研究方法和学科之长。 ④广阔的研究背景和领域。在现代社会里，公共政策可以说已经渗透到社会的各个层面和生活的各个领域。人们到医院去看病，会受制于国家的医疗卫生政策；送孩子去学校读书，会受益于国家的义务教育政策；骑车或开车上路，需要遵守交通管理规定；过节燃放鞭炮，需要避开禁放区域。因此，公共政策分析涉及广阔的研究领域，从政治、经济、社会到国防、外交等，无不渗透政策分析的重大影响。政策分析作为政府决策的一个重要的辅助性工具，在社会的多个层面、多个领域发挥着越来越重要的作用。

三、西方公共政策学的形成与发展

政策科学（政策研究或政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。日本学者药师寺泰藏曾指出，政策科学之所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤3”。所谓适合公共政策学产生的土壤，主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识产生的三个特别的环境因素：“第一个是行为主义；第二个是本世纪60年代开始出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；第三个是政治学的理论问题。4”

西方公共政策学的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革2 A Wildavsky, Speaking the Truth to Power: the Art and Craft of Policy Analysis, Little Brown, Boston, Mass. c1987. p15.

3 [日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第33页。

4 [日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第20——21页。陈潭：《公共

命”(德罗尔、里夫林语)、当代西方政治学的一次“最重大的突破”(国际政治学会主席K〃冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展” (罗迪语)。

1、西方公共政策学的历史孕育

作为一门研究政策相关知识（即公共政策过程的知识以及这一过程所使用的其他知识）的学科领域，政策科学源远流长。它的源头可以追溯到人类文明之初， 因为有了公共事务的管理，也就需要政策相关知识的研究。西方学者拉斯韦尔等人认为，分析公共政策的专门程序和专业知识的出现，不仅与来自自治程度较高的部落的文明有关，而且也与世界的城市文明的扩展和分化有关。5

我们可以从古代及中世纪的历史典籍中找到大量关于政策及政策相关知识研究的论述。

（1）产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典（Hommurabian Code）可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”（柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师）；从柏拉图、亚里士多德、马基雅维利等西方圣哲先贤的哲学和政治学著作中，可以找到大量的有关公共政策和政府管理的论述，如柏拉图的《理想国》（神创等级论：第一等级哲学家；第二等级武士；第三等级农民和手工业者；正义国家论：人们各守其位，就是实现政治正义。）、亚里士多德的《政治学》（人是天生的政治动物；政体分类：君主政体、贵族政体、民主政体、专制政体、寡头政体；最好的城邦政治就是以中产阶级为基础的民主政体。）、马基雅维利的《君主论》（政治关系的基础是财产关系；狐狸——狮子说。）等。

（2）在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的很多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。统治者注重权势稳定，强调安邦治国，因而重视政策制定与执行等朴素的政策思想。如，“世异则事异，事异则备变”的政策应变；“不患寡而患不均”的政策倾向；“惠民”、“养民”的政策传统；“重农抑商”的政策主张；“以民为本”、“政在得民”的政策原则；“天时”、“地利”、“人和”的政策管理；“政通人和”的政策功能；“无为而治”的政策方案，等等。另外，统治者赏识谋臣贤士，重视智囊制度，得天下英才而辅佐之。最早进行政策咨询的智囊上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战

国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记录了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下了丰富的政策思想遗产。

（3）中世纪城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识以及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据马克斯·韦伯（Max Weber）的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等，他们是专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官以及人文主义的文学家等在政策制定中的作用也相当突出。

当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。

（4）到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位于科学，这反映了经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研成果来控制和管理社会。

（5）进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科，如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学科研，他们也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业化的社会科学家，对政策制定的

实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学家在威尔逊政府和胡佛政府时期开始产生积极影响，然而，他们向政府部门的大量流动是在罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战以及战后的调整给社会科学家们提供了机会以证明他们在解决社会问题中的价值。6

（6）必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已经取得长足的发展，其内容包括政策制定原则、政策评价标准、政策目标体系、政策工具选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治三十年（1897年）也成立了社会政策学会。在一般的社会理论的研究上，马克斯〃韦伯、卡尔〃曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的《社会科学中知识的客观性和社会政策》（1904年）和《伦理中立性的意义》等著作包含了对政策分析方法论、尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦：知识社会学导论》（1929年）和《重建时代的人和社会》（1940年）涉及社会组织、知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门知识的形式；而产生于20世纪二三十年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。7

总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。

6 [美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，第50页。

7 [美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，

2、西方公共政策学的形成时期（20世纪50——60年代）

第二次世界大战以后，以哈罗德·拉斯维尔等为代表的一些美国的行为主义政治学家，以敏锐的眼光看到了政策科学发展的必然性，于是首先开始倡导建立政策科学，并得到了政治学、经济学、社会学、心理学、人类学等相关学科专家学者的响应。20世纪50年代初，在纽约卡内基财团的资助下，许多学者在美国斯坦福大学召开了“关于国际关系理论革命性、发展性学术讨论会”，简称“斯坦福学术会议”。该会第一次对政策科学的有关问题进行了广泛的讨论。1951年，斯坦福大学出版社出版了由哈罗德·拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》（The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method）一书。该书首次提出并界定了“政策科学（Policy Science）”这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”8，被人们认作公共政策学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”（Policy Sciences Movement），并形成了这个研究领域的一个主导范式，即拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。

拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。在《政策科学》尤其是其中的“政策方向”一文中，他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学（理论）与实践的脱离。他认为，政策科学应当超越社会科学的零碎的专门化（超越社会科学各学科的门户界限），确立起一种全新的、统一的、跨学科的社会科学。政策科学将与过去决裂，应致力于一般选择理论的研究，应关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究9。

在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征： 8

9 [日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第32页。

①政策科学是关于民主主义的学问。公共政策是与个人选择相关联的学问，必须以民主的政治体制作为前提。政府必须首先弄清楚公民个人对公共政策的反应，然后再进行政策干预。

②政策科学的目标是追求政策的“合理性”。它必须使用分析模型、数学公式和实证数据，用科学的方法论作为研究、分析的工具，以建立起可检验的理论。

③政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。也就是说，公共政策是特定时空环境中公共问题的解决方案，记住这一点对于政策研究来说极其重要。

④政策科学具有跨学科的性质。拉斯维尔指出政策科学不等于政治学，它融合了其他社会科学，要依靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系。

⑤政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问。从公共政策学研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对公共政策的认识和所掌握的数据；同时，政府官员也需要了解学者们的研究思路与政策建议。

⑥政策科学具有“发展建构”的概念。政策科学是一门以社会变迁和发展变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。公共政策必须重视发展的概念，强调对变化、创新和革命的研究。当研究一项以社会发展为前提的公共政策的实施时，必须注重观察它究竟给社会带来了哪些积极的变化10

在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政策科学的未来》（1963年）一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说：“政策科学要面向未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法——建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。”11

在《政策科学展望》（1971年）一书中，他对政策科学做了进一步的讨论，10 Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method,

将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。12在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。他认为政策科学家在政策过程中可做出三方面的贡献：①确定一项公共政策的目标与价值；②收集和提供与决策相关的信息；③提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择。13

在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素，即信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。14

拉斯韦尔的贡献在于：他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础，深刻地影响了美国的“政策科学运动”。有人将他称为政策科学发展的第一个分水岭、第一块里程碑15。拉斯维尔这一代人对政策科学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和实证主义合理性的赞赏、政策科学的跨学科性、时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的学术研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯维尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。这种冰冷的、生硬的、粗鲁的公共政策学“不可能对推动社会前进、执行具体政策的人产生任何影响。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。16”

在这之后，许多学者特别是叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的、统一的政策科学的方向前进；而另一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想，对政策科学的发展进行反12

13 Harold D.Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., 1971, p13. Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method, Stanford, CA: Stanford University Press, 1951, p3-15.

14 参见[美]J.E.安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第27页。

15 [日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第155页。

思，致力于探索公共政策研究的新范式。

3、西方公共政策学的发展时期（20世纪70年代）

叶海卡·德罗尔是现代政策科学发展史上的另一个关键人物。他是以色列希伯莱大学的教授，后到美国哈佛大学读书，曾担任兰德研究发展公司的高级顾问。1968——1971年，在旅居美国短短的几年里，他出版了所谓政策科学“三部曲”——《重新审查公共政策的制定过程》（Public Policy-making Re-examined，1968）、《政策科学探索：概念与适用》（Ventures in Policy Sciences: Concepts and Applications，1971）、《政策科学构想》(Design for Policy Sciences，1971)以及发表了一批政策科学论文。德罗尔面对即将崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了政策指定的若干设想。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽（有时近乎繁锁）的论证，从而形成了拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。这是政策科学发展的“第二个分水岭”17、第二块里程碑。

德罗尔对政策科学的贡献主要有：

（1）批判行为主义对政策科学的妨碍。他认为，行为科学分为理论行为科学和应用行为科学，前者提供有关人的行为的理论分析框架；后者以直接应用为标志。有人将上述划分与自然科学分为理学和工学等量齐观，这是错误的。因为自然科学研究的是产品和物质，而行为科学研究的是具有主观能动性的人，二者不可同日而语。另外，行为科学回避了复杂而生动的社会问题的伦理价值判断问题，陷入了完美主义的泥潭。自然科学对它的研究对象是不加任何价值评价的，但社会科学的研究却必须以某种价值判断为前提。行为主义者宣称他们的研究方法和结论是纯客观的，是没有任何价值色彩的，这只能是“掩耳盗铃”的真实谎言，因为“面对具有是非价值标准的社会现象而采取所谓的价值中立态度，本身就是一种价值选择。

（2）提出宏观分析模式，规范政策分析。在反思审查政策科学自创始以来发展情况的基础上，德罗尔认为，政策科学之所以发展缓慢，主要是因为缺少一种规范的研究模式。这种研究模式应该将相关的知识融为一体，通过分析模式，应该像医生治病一样，对社会弊病进行诊治。这种规范分析模式应该包括总体政

策目标（如一国针对世界政治体系制定的全球战略；又如我国分三步走基本实现现代化的经济发展战略）、政策调适范围、政策有效时间、政策风险承受力、渐进或革新的政策策略、普遍性或特殊性的政策选择（通常所有政策都同时具有两种特性，但每项政策还是有所侧重的，如“中国特色社会主义”强调特殊性；“中国决定加入WTO”强调普遍性）、均衡时或侧重时的政策选择（允许一部分人先富起来是侧重；先富带动后富、实现共同富裕是均衡）等分析环节。德罗尔提出这种规范分析模式，为政策分析模式的探索做出了贡献。

（3）强调公共政策学的创新性质。

德罗尔将政策科学的出现看作是一场“科学革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有如下一系列的创新：

1）政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是公共决策系统的改进和公共政策质量的提高，它直接关注的并不是具体的政策问题，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。

2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。

3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科系统。它以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自其他相关学科的知识因素。

4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过将政策制定系统的改善作为最终目标而实现的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡献。

5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源。努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的特征。

6）与当代常规科学一样，政策科学既关心工具规范的知识（工具理性），又重视政策价值观（价值理性）的研究。政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并1818 Yehezkel Dror, Design for Policy Science, New York: Elsevier, Inc.1971, pp50-53；Ventures in Policy Sciences. New York: Elservier, Inc.1971, pp3-4.

将建立一种可操作性的价值理论作为政策科学的一部分。

7）有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要因素。因此，鼓励和刺激这种创造性是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。

8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史发展，又注重未来研究，以此作为改善了的政策制定的脉络。

9）政策科学对于变化的过程和动态的环境十分敏感。对于社会变化条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。

10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但政策科学也明显地认识到超理性（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。

11）政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外。

12）政策科学要成为自觉的社会科学，就必须寻求自己的范式、假定和理论。

13）政策科学为它自己在实际政策制定中日益增加的应用性和职业化而奋斗。

14）政策科学尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统（如实证和有效性）而努力。

（4）指出政策科学进入新阶段后的发展方向。德罗尔在1986年出版了著作《逆境中的政策制定》，检查了政策科学距当时近二三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括：提供关于政策制定和政策科学的哲学和思想的基础；增加历史和比较的认识；真实地处理政策实际；探求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定乃至统治方式的重建；考虑改善政策制定的途径；探索政策制定的输入方式；加强学科基础；开发多维方法和技术；等等。19

显然，德罗尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德罗尔提倡的跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而19 [以色列]叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996年版，第222——235页。

且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使政策科学几乎成为一门凌驾于所有社会科学之上的总科学（统一的社会科学）。这是一种需要长期奋斗才能实现的理想，难以在短期内取得全面突破。同时，它也遭到一些社会科学家的批评，如有的社会科学家批评拉斯维尔和德罗尔等人所建立的政策科学不是科学，而是意识形态；有人则认为“德罗尔的失败就在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其他相关学科”20。

4、西方公共政策学的反思时期（20世纪80年代）21

尽管拉斯维尔、德罗尔等人的研究促进了60年代至70年代西方政策科学的发展，但他们所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代的发展中碰到了一些难题，主要表现在以下几个方面：

（1）第一是将政策科学当作一个统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定学科范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难。

（2）二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异。

（3）三是拉斯维尔和德罗尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了80年代中期仍然未能得到解决。

在上述背景下，有些学者对政策科学的发展进行反思和批判，取得了新的突破，主要表现在以下几个方面：

（1）第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称公共政策学为应用伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：

一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；

二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕20

21 [日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第156页。 陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第50——52页。

胎、死刑等类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的《伦理与公共政策》等；

三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯罗普的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。

（2）第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。

在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。

一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面的去考究效率，尤其是政策执行与政策评估的研究。哈佛大学肯尼迪政府学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策制定与政策成功之间存在着被忽略或错失了的环节，就是政策执行，必须加强对政策执行的研究与监控，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦尔达夫斯基则通过对相关案例的追踪研究，写成了经典的《政策执行》一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效地执行，仍将导致无效而失败。

另一个角度就是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。按照C·W·安德森在《比较政策分析中的系统和策略》一文中的说法，比较公共政策研究到70年代早期还是一个“不存在的研究领域”。从70年代中期开始，伴随比较政治学的发展，该领域的研究开始起步，80年代之后这个领域逐步成熟，成为政策科学研究的一个重要分支，出现了一批颇有影响的著作，如阿尔蒙德的《比较政治学》，海德海默等人的《比较公共政策》。

（3）第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。 西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不要再自认为是政策方案的设计者，他们的主要任务是要从诸如立法机关、联邦政府、州政府、地方政府、政党、法院、新闻媒体等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方案，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共

识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策科学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准和规范，政策科学家采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策科学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。

5、西方公共政策学的拓展时期（20世纪90年代）22

20世纪90年代，经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。前苏联、东欧诸国的制度变迁，世界贸易组织的创立及其新规则的形成，联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强，欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行，亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定和执行产生了深刻的影响。从政策制定者到政策分析家和学者，开始深刻感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、经济社会可持续发展的重要性。

这一时期，公共政策研究的拓展主要表现在以下几个方面：

（1）第一，重视宏观政策研究，促进政策制定系统改革。

宏观政策研究和分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。欧共体各国在全民公决与马斯特里赫特条约后陆续重视审视本国政策与欧共体规则的一致性；美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”；韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新；日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。我国在启动市场化改革以后，着手进行政治体制改革和公共管理体制改革，革新政府政策理念（以人为本、可持续发展、和谐社会），完善政策制定体制，强化政策方案执行，扩大公民在公共政策过程中的有序参与，提高了公共政策的科学化、民主化程度。这一时期宏观政策研究的主要代表作有：叶海卡·德罗尔的《面向大政方针的宏观政策分析》，海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》、《制高点》，马克·莫22 陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第52——54页。

尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》等。

（2）第二，开辟新的研究领域，开展公共政策调查。

政策科学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、爱滋病防治、克隆技术等问题。因为这些新的公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采用后实证主义等主观研究方法。如曼纽尔·卡斯泰尔的《网络社会的崛起》等。新的研究领域的开辟，增强了公共政策的应用性。

另一方面是公共政策调查的兴起。以往政策科学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已经暴露出弊端。许多政策科学家转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的、即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。

（3）第三，公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式。

公共政策与公共管理犹如一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠公共管理来推行，而公共管理主要是对公共政策的管理。梅尔斯纳和贝拉维塔在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。美国政策科学与政策分析的最权威组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一就是希望沟通政策分析研究与管理研究，促进组织政治与公共政策的融合。这种融合，最终导致了新公共管理运动的出现。新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方政策科学与公共管理研究的主流。

总结

从时间（纵向）上对政策科学产生与发展所做的历史考察表明它走过了孕育

——形成——发展——反思——拓展的道路。从空间（横向）上来看，西方政策科学的发展走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。23

（1）公共政策的学科化

公共政策的学科化首先表现在从70年代起美国各大学相继建立政策科学或政策分析的硕士或博士学位授予点；与政策科学相关的课程相继开出，培养了不同层次的政策科学与政策分析人才。许多学校建立了公共政策研究院、研究所或研究中心。公共政策专业硕士教育即MPP已经成为美国大学研究生教育的一大支柱。在学术团体方面，出现了如“政策研究组织”、“评估研究会”、“公共政策分析与管理学会”等专业性学会团体。在学术刊物方面，涌现出了一大批政策科学的刊物，如《政策科学》、《政策分析》、《政策研究杂志》、《公共政策》、《政策分析与管理杂志》等，以及一批相关期刊，如《美国公共行政评论》、《美国政治科学评论》等。特别需要提到的是，《政策科学年鉴》从1977年已开始发行，并出版了大量的论著或教科书，此后各国一些著名大学把公共政策作为一门独立的学科制定的教学计划已经相当完备。

（2）公共政策的组织化

公共政策的组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证。政策科学的组织化表现在各国出现的官方、半官方和民间的政策研究组织应运而生。有侧重理论研究的，如日本的“日本国策研究会”；有以解决实际政策问题为目的的，如美国的“罗斯福美国政策研究中心”；也有偏重与政府管理相结合的，如荷兰的“欧洲公共行政管理研究院”等。在组织化的范围上也有地区性的、国家性的、洲际性的和国际性的各种形式。在组织化研究方向上也各有不同，有采用“国家计划”途径，有专门政策研究机构，有首脑参谋智囊，有政府决策思想库，有专门政策审核程序机构，有政策评估监测中心等。

（3）公共政策的产业化

公共政策的产业化是公共政策学科化和组织化的必然结果。它表现在不少发达国家已经建立起一支以政策分析和政策评估为职业的队伍。这支队伍在政府内外、各行各业都发挥着分析、评估、咨询、决策的作用。这支队伍或是以各种组织的名义承接包括政府在内的各种委托人的政策分析项目，或是以政策研究组织或个人身份受聘于政府、公司、国际组织或企业集团。政府本身由于控制与监督23 陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第54页。

职能的需要也设立了官方的政策研究、政策分析、政策评估机构。特别是这些组织已经发展成营利或半营利的机构，它直接促进了政策科学朝着产业化方向发展，政策科学与政策分析作为一种知识型产业迅速发展起来，“政策分析师”已经成为一种具有较高声望的职业。

四、公共政策分析人员及其作用

1、谁是政策分析人员？他们做些什么？

人们从事政策分析工作不单纯出于个人的兴趣，更重要的还是想用他们所掌握的知识和技术对决策施加影响。政策分析人员具有许多共同的和相互重叠的关注内容：

●关心各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系；

●关心各类公共政策的具体内容；

●关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣；

●关心公共政策实施的结果及其形成的影响，即他们对一项公共政策的输出及其结果感兴趣。

2、政策分析人员在哪些机构里工作？

●大学。对政策与问题领域以及政策过程感兴趣的大学教师。他们主要从事个人的研究并且要为争取得到有关机构给予的项目基金展开一定的竞争。

●独立的研究机构和思想库。这些组织有专职的合同制雇员，他们都在从事专业性研究工作。

●部内制定政策部门。在政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和情报工作的分析人员。

●压力集团和院外活动团体。这些利益集团通过对政策实施监控和提出各种政策主张及建议寻求对政策制定施加影响。

●党内制定政策部门。一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体。

●自由职业的政策咨询人员。根据签署的合同和所付的酬劳从事政策研究的社会人员。

政策分析人员也许会就职于政府和政党机构，也许会活跃于私人咨询领域和学术研究部门。当他们是决策机构中的成员时，也许就会为维护机构的地位和声

誉而存有私心或偏见，也许就会因与机构职能的紧密联系而趋于偏激或保守，也许就不能从客观的角度出发，实事求是地分析和评价政策。因此，大家普遍认为，机构和人员的独立性越强，政策分析的结果就越客观。

公共政策学者梅尔斯纳（Meltsner）划分了四种类型的政策分析家：24

（1）技术型的政策分析家

这种类型的政策分析家通常都有专业的分析技术，在专业领域内具有突出的贡献，但他们不太擅长与委托人建立关系，尤其不擅长“政治技巧”，他们往往过于重视科学与专业，或者过于理想化，往往由于其缺乏妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案得不到采纳而流产。

（2）政客型政策分析家

这种类型的政策分析家通常都具有高超的 “政治技巧”，重视与委托者保持良好的关系，擅长辩论说服、谈判与妥协，甚至会运用权力与利益的矛盾，来得到一个“最可行的政策方案”，由于他们“低度”的专业技术水平，重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性，因此，容易不被专业分析人员认可。

（3）企业型政策分析家

这种类型的政策分析家是最理想的政策分析家，一方面他们具有高度的分析技术，非常严谨地对政策进行分析，并提出可行性方案；另一方面又具有高度的政治技巧，知道何时提出政策方案，如何谈判才能让委托者接受，如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此，这类政策分析家最受欢迎。

（4）虚伪型政策分析家

这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧，同时又无专业技术，他们从事政策分析的目的是谋求自己的私利，因此是最不受欢迎的政策分析家，严格的讲他们根本就不具备政策分析家的素质与道德。

3、政策分析真能起作用吗？

不少人认为，政策分析只不过是掩饰政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量，他们更多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性投票、政治上的讨价还价，甚至有时候不惜付诸暴力。在政策制定过程中，理性的谋划虽说无害，但也只是一种无效的消遣，政策分析人员所作的大量专业分析实际上是枉费心机，因为各种重要问题的最终决定还要24 Meltsner, A.J, Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley, Ca: University of California, 1976.

依据政治实力的对比。

的确，政策分析人员毕竟不是决策者，他们的职责只是为自己的雇主和顾客提供政策建议和评估结果。理性的呼声并不一定总能博得特殊听众的好感，政策分析报告被轻视和搁置的情况可以说屡见不鲜。所以政策分析人员们常常抱怨，决策者忽视了他们的研究成果，而政治家们却对此不以为然，他们认为提供给自己的分析结果往往并无多大用处。

当然，政策分析并不是灵丹妙药，它同样会面临诸多障碍和局限，如利益和价值方面的冲突、信息不足与超载间的矛盾、资源投入的各种限制、时间方面的压力等。因此，它的确不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观的。

很多时候，政治性因素会阻止技术性占优势的备选方案被选中，政治家往往更关注选举人的意见而不是政策分析人员的意见。但是，政策分析人员大可不必为此感到苦恼和失望，一个政策方案政治性占优势或符合多数人的看法并非就一定是理性上应该去做的事，虽然这两者有时也会重合，但政策分析的作用恰恰就在于当两者不重合的时候对此做出正确的预测和分析。

尽管政策分析并非优化决策的灵丹妙药，但“对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没有政策分析却是万万不行的。”