赵秀玲 袁丁:关于农村土地使用权商品化的思考

赵秀玲 袁丁

关于农村土地使用权商品化的思考

导言

农村土地使用权商品化是建立农村新型生产关系研究的现实课题。

“三农”问题是中国最大的国情，在建立社会主义市场经济体制过程中，“三农”问题已成为农业发展、农村进步、农民增收的历史包袱。

解决“三农”问题，应从探索农村土地使用权商品化入手，改变旧的土地使用关系，建立新的土地使用关系，为我们今后的改革与发展提供新的思路。

农村土地使用权商品化的思考

我国是人口大国，也是农业大国，农村人口在人口总数中占有很大比重，人均耕地比世界平均水平低得多，这是最基本的国情，农业、农村、农民问题对于中国来说具有特殊的重要性。现在，我国农业和农村经济进入了新的发展阶段，农业和农村改革进入了新的历史时期，农业综合生产能力大幅提高，中小企业异军突起，小城镇日新月异，农业和农村经济发展取得了巨大的成就。但是，我们应当清醒地认识到，我国农业、农村经济发展制约因素不少，总体水平不高，还面临许多亟待解决的问题。如何加快农业产业化、农村城镇化和工业化进程、扩大农民增收空间是摆在我们面前的现实性课题。

我国农业和农村经历了两次伟大的变革，第一次是1978年实行的农村家庭承包经营，第二次是2003年开始的税费改革。这两次伟大变革无疑极大地解放了农村生产力，受到了农民广泛欢迎。但是，我国农业、农村改革与发展，需要进行“三级跳”。农村土地使用权商品化是在前两次伟大变革基础上又一次新的跨越。它应当成为完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，成为农村城镇化、工业化、现代化的一条有效途径。在坚持土地集体所有制的基础上，允许土地使用权自由买卖，逐步完成“减少农民数量、适度集中土地”的农村改革与发展的两大历史任务。

—坚持农村土地集体所有制，不搞土地私有化。土地集体所有是集体经济组织存在的经济基础，也是社会主义的经济基础，它能有效地防止私人对土地的兼并和垄断，以及由此产生的两极分化。随着农业劳动生产率的提高和农村非农产业的发展，在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，土地使用权商品化促使土地合理流动和适度集中，发展多种形式的土地规模经营，实现土地规模效益和劳动力结构调整。土地使用权商品化，并不是所有权的转让或占有，是以政府名义确权后土地使用的一种流转形式，从而扩大农民生产经营权，它不是改变所有权性质，而是从根本上激活农村生产力并使其作用发挥最大化。仍然具有中国特色社会主义性质的土地所有制形式。

—土地使用权商品化是社会主义市场经济发展的需求。我国农村普遍存在村、组两级集体组织，它们既是农村民主管理组织，也是农村经济的一个经营层次，还是土地的所有者。这种管理体制和经营体制不符合市场经济规律，随着农村生产力的发展和社会分工的细化，集体组织已无法直接管理和直接控制整个农业生产，这种所有权与经营权重合的所有制形式，逐渐与生产力不适应，甚至在某些方面阻滞了生产力的进一步发展。在现行的农村土地集体所有制体制下，集体自主支配土地随意性较大，集体利益与群众利益矛盾增多，集体组织地位受到削弱，由此带来集体组织管理混乱、威信下降、负债累累，农村集体经济早应破产，但仍然艰难地经营着。当然，吃亏的是国家：需要大量纳税人的钱去转移支付，填补“空壳”经济组织欠下的巨额债务；作难的是政府：区域经济发展离不开农业、农村的发展，农业、农村沉重的包袱又使区域经济发展步履维艰，难有作为；受累的是农民：承包土地使用权的不确定性及经营权的不自主性，很难让农民在土地上过多地进行投资，农业发展后劲不足。如果农民享有充分的生产经营自主权，自主地根据市场、气候、环境和农作物生产情况及时作出决策，自主地安排剩余劳动力和剩余劳动时间，自主地决定土地使用权流转和人口的流动，使农民真正成为生产者、经营者，并确定他们的法人地位，实行土地使用权商品化，就能够有效地解决农户生产经营和社会化、小生产和大市场的矛盾，能够有效减少农业人口，适度集中土地，促进农村生产力的提高。这种生产经营自主权来自于土地的自主使用权，土地的自主使用权则来自于土地使用权的商品化，土地使用权商品化符合市场经济发展要求。

—农村税费改革后，农民“惜地”心理严重，导致农民增收空间有限，这种状况只有用土地使用权商品化来解决。农民的“惜地”心理，既是两千多年封建社会“民以食为天”、离不开或不愿离开土地的一种本能的心理反映，也是对中央一系列惠农政策出台后不能理性对待的一种应激性。认为农民不能离开土地，一旦离开土地心中就没有主见，不务“正业”，通过简单的“公平比较理论”（税费改革前后种粮收入）比较，觉得种地划算，这种“惜地”的小农意识心理，导致某些经济发达地区出现“民工荒”和农村“抢地”现象，减少了农民增收渠道，压缩了增收空间。但是，这种心理随着时间的推移，很可能造成一种无奈和失望。因为我国农业基础比较脆弱，抵御自然灾害能力非常有限，很大程度上仍是“望天收”。风调雨顺时，会有节余；遭遇灾害时，收入锐减，农民增收处在一个摇摆不定的状态中。由此，土地使用权商品化促使一部分有技术、有能力的农民丢掉土地使用权，重新回到城市，成为市民，使人口由农村向城市合理迁移成为自觉；促使第二部分有资金、有技术的种田大户获得比较的规模土地，有利于农业集约化种植，加快对农田基本建设的投入，提高农业现代化程度；第三部分农民守着自己的田地，过着自给自足的温饱型生活，农忙时务农，农闲时打工，能够衣食无忧；第四部分失去土地使用权的农民，作为农业工人受雇于种植大户，从中获取相应报酬，或者享受农村最低生活保障。农村人口结构分化、优化，有利于生产力的提高，有利于扩展农民生存空间和增收空间，为农民彻底转变成自由劳动力提供方便，是社会主义市场经济发展的需要，是农村社会的一种进步。

—城镇化加快了土地使用权商品化的形成步伐。城市化是一个世界性的社会经济运动过程，是人类社会发展的一种普遍规律。我国的城市化道路，最主要是把某个区域内的农业经济、中小企业发展同小城镇建设有机结合起来，广泛发展小城镇，增加其数量，提高覆盖面，扩充容量。农村小城镇建设是我国城市化道路不可逾越的阶梯，既是农村自由劳动力就地消化的场所，又是大中城市生产要素扩散的重要区位。农村土地使用权商品化，让一部分有技术、有能力的农民在比较利益的推动下，不断地从报酬低的农业、农村向报酬高的工业、城镇流动，变成自由劳动力或私营企业主，形成一定数量的非农业人口群，把分散的、小规模的个体生产逐渐转化为集中的、大规模的生产过程，促进社会分工和二、三产业的发展。大量自由劳动力进入城镇，能够缓解人地矛盾，有利于土地流转机制的形成，有利于解决土地规模经营和耕地撂荒问题，使一部分土地集中到种、养能手手中，不仅为集约经营、规模经营、推动农业产业化创造条件，而且有利于促进现代化农业机械的应用和农业先进实用技术的推广，不断提高农业现代化水平，增强农业整体竞争力。

从理论上讲，每位农民虽然是土地集体所有制名义上的所有者一分子，但实际上并无真正意义上自己的土地，农民对这些土地没有任何实感的所有权，而只是抽象的、虚幻的土地主人，经营权不独立，使用权不自主，这与市场经济要求要素流动和本质是相悖的。从农村实践看，税费改革实行后，农村剩余劳动力的转移相对缓慢，土地相对集中进程受阻，相应影响到城镇化、工业化、现代化进程，在这种情况下，土地使用权商品化具有了现实意义，这在我国既是必要的，也是可能的。随着改革的深入和市场经济体制的完善，中央政策的落实，农业发展向深度、广度进军，农村土地使用权体制也应相应进行调整，这也是党的思想路线在新世纪的与时俱进。

农村改革发展中的1、2、3、4

“三农”问题，既是我国重要的经济问题，也是头等的政治问题。

“三农”问题的解决，需要与时俱进、求实创新的理念。调整与生产力不相适应的生产关系，建立一种新型的土地使用关系。

农村改革发展中“1、2、3、4”，成为我国解决“三农”问题的一条途径。

所谓“1”，是指“一个目标”，农村改革发展的根本目标就是增加农民收入。不论1978年实行的家庭承包经营，还是2003年实行的税费改革，都使农民收入大幅增长，得到实惠的农民生产积极性空前高涨。但是随着科技进步与普及，生产力的发展，农村政策性增收空间越来越小。1984—1986年是实行家庭承包经营后出现的一个增收高峰，随后便徘徊不前；税费改革后，预计2004——2008年是第二个增收高峰，之后容易出现农民增收缓慢、农业发展乏力、农村社会矛盾突出等新的“三农”问题。因此，在农村改革发展中，既要重视农民政策性增收，还要重视农业结构性增收，从而拓展农民增收渠道与增收空间，把农民增收作为农村改革发展的出发点和落脚点。农民富裕、农民增收是“三农”问题的核心，也是“三农”问题的根本目标。

所谓“2”，是指“两大任务”。实现农民增收这个农村改革发展的根本性目标，必须完成“减少农村人口，适度集中土地”两大历史性任务。“减少农村人口”是解决农村剩余劳动力转移问题，随着农业现代化的进程和耕作方法的进步，城镇化步伐加快和中小企业崛起，减少农业人口既成为可能，也成为必然。当然，农村人口的减少，应本着“多种转移方式并存，就地转移为主”的原则，重新安排农村剩余劳动力就业，扩大增收渠道。“适度集中土地”与“减少农村人口”呈因果关系，农村人口减少，相应伴随土地的集中，集约化生产，规模化经营成为可能，有利于科技推广普及和对农业基础设施的投入，农业规模效益凸现，农业效益的提高直接导致农民增收。

所谓“3”，是指农村改革发展中的“三大载体”。农村城镇化、工业化、庄园化是农村改革发展问题的三个方面，是实现“一个目标”、完成“两大任务”的有效途径。城镇化、工业化把分散的、小规模的个体生产逐渐转化为集中的、适当规模的社会生产过程，集中过程就是城镇化、工业化的过程。随着农业技术进步、土地适度集中，农村剩余劳动力逐步转变成自由劳动力，来到城镇和中小企业，为二、三产业提供了充足的劳动力资源，也接纳了发达地区扩散出来的项目和产品。庄园化则为城镇化、工业化提供了丰厚的农产品资源和廉价的自由劳动力，同时也提高了土地的利用率，促进了农民和社会资本对农业的投入，加快了农业科学技术和大型机械在农村的普及。

所谓“4”，是指农村改革发展中的“四个关键”。一是农村土地使用权商品化；二是改变农村现有的管理体制；三是构建新型的农村科技服务体系；四是消减农村债务。

—农村土地使用权商品化，使农村土地流转有序、合理，向种养大户集中，最终形成庄园经济。分化、优化农民结构，促使农民在第一产业中再分工，分工再细化，引导农民在城镇化、工业化进程中从事二、三产业，使能者有其田，或能者离其田。改变现有农村生产关系，把以家庭承包经营为主体、统分结合的双层经营体制逐步发展成为以庄园经济为基础、分散承包为补充、土地定向流转、劳动力自由出入的新型农村生产关系。运用市场经济无形的手，真正确立农民独立的生产经营市场主体地位。农村土地使用权商品化这件事办好了，将是我国农业继家庭承包经营、税费改革后的又一次革命，最终实现农村改革的“三级跳”，为城镇化、工业化发展提供资本积累和廉价的劳动力，为庄园化发展提供土地资源和资金支持，使一、二、三产业互通有无，依附紧密。

—改变农村现有管理体制。随着生产力发展，农村土地关系改变，农村管理体制也应做相应调整。弱化农村经济管理职能，加强农村社会管理职能。因此，裁撤乡政权、村民委员会已是势在必行。在计划经济体制中和前市场经济体制中，他们的经济管理职能大于、优于社会管理职能，管理强调得多，服务做得少。税费改革后，套在农民脖子上最后一道枷锁（农业税赋）去掉了，农民在经济上获得彻底的独立地位，乡、村两级组织在经济管理已基本无事可做。我们可以把乡辖区域改变成县派出的管理行政区，管理行政区实行一个机构，两块牌子，即：管理行政区党委管理辖区内党务工作，管理行政区具有协调、指导权，没有实际领导权。管理行政区内设“五大所”，即：民政所、公安派出所、财政所、国土资源管理所、司法所。他们属于县政权部门派出机构，对各自管理职能负全责，并在管理行政区协调、指导下工作。村级设立村公所，村党支部与村公所也是一个机构、两块牌子，村长由村民直接选出，其它成员由村长提名，管理行政区党委考核任命。乡、村管理体制的改变，促使县级管理部门做相应的调整，减少领导职数，裁撤有关部门，精减工作人员。县长和县人大代表实行区域内直选。这样有利于处理好基层组织对上负责和对下负责的矛盾问题，能够真正体现权为民所用，情为民所系，利为民所谋的全心全意为人民服务的“三为”精神。

—构建农村新型科技服务体系。一是科研部门和科技推广部门与政府脱钩，自主经营，自负盈亏，这样既调动其积极性和创造性，又减轻政府负担。二是建立形式多样的科技注入农业模式。如“订单农业”、“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“协会+农户”等。三是政府建立科技信息平台，实现农户对科技信息无偿共享。

—消减农村债务。农村债务形成原因复杂，数额庞大，足以吞食农村改革发展成果，既是农村社会经济发展的巨大障碍，也是农村社会稳定的重磅炸弹。如何消减农村债务？一方面采用“政策换债务”的办法，政府在宏观经济良性运行与调控的前提下，对拥有债权银行实行特殊的、有期限的优惠政策，换取这些银行对农村债务拥有的债权。另一方面，土地使用权流转费税用于偿还农村管理组织借贷个人的本金，由于这种借贷大部分是高利贷性质，利息不应在偿还范围之内。不管哪种偿还方式，偿还率不应高于国民生产总值的实际增长率，只有这样，才能不影响整体经济发展，有利于社会和谐与稳定。

“三空”现象是加快建立农村新型土地使用关系的客观条件

所谓“三空”，是指我国农业发展潜力“空力”，农村集体经济“空壳”，农民生活状况“空屋”。

农业发展潜力“空力”，指三个方面。首先，政府对农业投入的宏观调控、投资导向、示范作用不明显。例如，政府对农田水利基本建设投资没有起到抛砖引玉作用，投资主体多元化没有形成，只重投资，不重管理，特别是不重效益。缺乏管理，轻视效益，就吸引不了外资和民间资本的投入，导致许多农田水利工程成为半拉子工程、“豆腐渣”工程、形象工程，或者国家投资建设而农民毁渠开荒等恶性循环现象发生，还造成农民的水费和基本水费征收困难或者根本征收不上来。又如，国家粮食直补政策是一项民心政策，很受舆论界和理论界欢迎和好评，农民是受益主体却对此有些不领情，被农民戏称为“撒胡椒粉”，加之农资涨价过快过高，粮食直补只能感其味，不能感其实。以上两个例子表明，国家对农业投资应该逐年增大，应突出重点，抛砖引玉，否则，一分负作用能遮住三分积极因素。其次，民间资本对农业投入不足。税费改革前，一些民间资本转向农业，把一些荒山、荒地或撂荒的土地承包起来。随着税费改革，粮食直补政策实行，承包大户效益显现，农村中其它农民内心封建的“均贫富”思想骤然上升，出现了“红眼病”，要求收回承包田，导致民间资本对农业投资逐渐减少。其三，农民不愿对土地进行投资。农村“面条田”现象，

习惯性三、五年土地调整等导致农民不愿意对土地进行投资。例如，天气干旱，投资1千—3千元打一“对口抽”小型机井并不困难，但农民也还是愿意靠天等雨或水库放水。综上，农业发展潜力“空力”有政策方面原因，有机制方面原因，更有生产关系方面原因，土地使用权商品化势必能为农业发展提供更大的舞台和强大的动力。

农村集体经济“空壳”。根据《南阳日报》一篇《化解农村债务需要标本兼治》文章中披露，该市231个乡镇直接或间接债务总额达15亿多元，乡均债务670万元，个别乡镇债务高达2000——3000万元；4680个行政村债务也高达11亿多元。此篇文章列出乡村债务形成主要原因有：举债发展经济；借款发工资；超越实力兴办公益事业；村级借款垫交农业税、统筹等；财务混乱，非正常开支额较大；解决“两会一部”问题，由政府担保向上级财政借款等。农村集体经济“空壳”越来越成为一个政治问题、大局稳定问题、构建和谐社会亟待解决问题和统筹城乡发展的现实问题。农村土地使用权商品化中的地租或承包费或契税征收，将为减少农村债务提供一条可行之路，为“空壳”集体经济打一支“强心针”剂。

农民生活状况“空屋”。大多数农民收入主要来自三个方面：一是秋季经济作物收入；二是雇工收入；三是副业收入。农民支出有三大项：一是起房盖屋；二是婚丧嫁娶；三是农业投入。由于受传统思想和现实条件制约，农民把衣、食、住、行中的“住”放在投入的第一位，农民攒一辈子钱只想盖座楼房，但对于房屋装修、室内摆设、生活质量改善则无力顾及。许多农户白瓷砖楼房里放着破沙发，放着柴草和粮食，更有甚者，为了防盗，把牛拴在住室内。当然，还有一种现象，某些官员“政绩意识”较强，为了所谓“小康村”、“文明村”等验收，强迫农户贷款修建整齐划一的小洋楼，超出了农民承受能力，造成形式主义下的“空屋”现象。归根到底，农民“空屋”现象，一方面是农民生活质量观相对落后，另一方面农民收入不高则是根本原因。农村土地使用权商品化能够激活少数农户先富起来，然后带动大多数农民增加收入。“仓廪实而知礼节”。农民收入增加，为提高农民生活质量、增加对土地投入能起到一定促进作用。

因此，土地使用权商品化的实现，将加快农业、农村、农民的“三空”现象的改变。

实施农村土地使用权商品化的构想

新的土地使用权关系建立，必须在家庭承包经营发展到一定程度后稳妥进行，逐步推进。这既是一种新型的生产关系，同时也代表先进生产力发展的方向。在具体实施过程中，注意把握好以下六方面问题：

一、完善土地承包合同。现行农村土地延包政策是以稳定土地使用关系为前提，一定30年不变，目的使我国农业政策有连续性、稳定性，让农民吃上“定心丸”。但是这种“大稳定、小调整”政策由于限定时间过长，在人地矛盾愈加突出情况下，“小调整”很难维护“大稳定”。加之农民有三、五年土地调整习惯，使原有土地承包合同中确定的土地与农户实际耕种土地往往不相符合，土地承包合同权威性受到严重挑战，政府有必要在农村土地承包合同的基础上进行重新登记注册、确权、颁发土地使用权证书，这是进行土地使用权商品化的基础。

二、农村土地管理形式由集体低级管理向政府高级管理形式转变。农村集体组织作为一个经营层次在市场经济体制下逐渐淡化，其职能转换也使集体对土地管理更加空洞和抽象。在土地使用权商品化过程中，政府对土地管理尤为重要，既表明土地属于公有制范畴，又表明政府对土地使用的认可与监管，特别对农村土地用途的监管将更加有力。当然，土地管理主体的改变，并不意味着农村土地集体所有制转变成国家所有，这将是一个长期探索的理论过程。

三、建立土地使用权自由买卖机制。一是建立土地使用权交易场所，为种、养、加大户和投资农业民间资本提供交易平台。二是建立土地使用权交易的法制环境。用法律形式保证土地使用权交易公平、公正、公开，同时避免土地使用权交易税费流失。三是探索建立地租或承包费征收机制。土地所有权与使用权分离，势必使土地所有者（即集体组织内的群众）有所收益，否则会使集体资产流失。应当对一定规模土地使用者征收一定（或象征意义）数量费用，也是合理合法的。值得说明的是，农民负担问题则是另外一个范畴的问题。

四、建立城乡统一的劳动力市场。使劳动力资源配置更加合理，达到有序流动，为失去土地使用权的农民进城工作、生活打开通道，也为城市资本流向农村提供便利。

五、庄园经济与家庭承包经营将长期并存。庄园经济虽然代表着先进的生产经营模式，但必竟是少数组织或个别人才能做到的，这些组织或个人只是新型土地使用关系建立后催生出来的群众致富带头人，有典型示范意义，没有普遍意义。而其他大部分农民仍然从事家庭承包经营，他们向土地投入和潜心经营土地的积极性、主动性会更加高涨，在粮食生产上能够自给自足，过着富裕的小康生活。因此，在土地使用权商品化过程中，不要急于推进庄园经济发展，需循序渐进。用市场手段解决发展中的问题，决不能以牺牲大多数人的利益为极少数人谋利益。

六、农村社会保障是维护大局稳定、防止两极分化的最后一道防线。土地使用权商品化促使一部分农民失去土地使用权，他们完全涌向城市并不现实，会出现因丧失土地使用权的返贫户，还有“五保户”、特困户等农村弱势群体需要政府的抚恤和社会保障。失业、医疗、养老保险以及农村最低生活保障等必须完全建立起来，成熟运作起来，才能开始走农村土地使用权商品化的路子，否则，农村稳定和社会公正将遭到破坏。

农村土地使用权商品化的现实意义

一、农民趋向法人资格化

农村土地使用权商品化后，农民已不是传统意义上的土地附属品，也不是名义上土地的主人，而是完全意义上的土地使用者，支配者，生产经营的主体。农民可以自主地根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时做出决策，自主地安排剩余劳动力和剩余劳动时间，自主地决定土地使用权流转和人口的流动。在生产经营上，已摆脱现行的以家庭承包经营体制为基础的统分结合的双层经营体制的束缚。

农民的自主性应当受到国家的承认和法律的保障。例如，进城务工农民无论在城市生活多长时间，事业多么成功，对当地贡献有多大，很难融入现代城市社会，从农村中来，最后又回到农村中去，每每提起，仍称之为“农民工”。他们在子女入学、户籍管理、社会保障等方面存在“身份歧视”倾向。另外，作为市场经济主体之一的农民，没有像其它创造社会财富实体那样，被行政许可（如登记注册）和社会保障（如失业保险和养老保险等），这在社会主义法制国家行政司法层面上，应该说是一个空白。

解决这个问题，应从两方面入手：一是放弃土地使用权的农民以自由职业者、个体经营者、私营企业主身份（而不是农民身份，改变身份定终生的弊病）纳入城市管理。二是获得一定规模（法律规定）土地的使用权，常年雇佣工

人在一定数量（法律规定），从事种、养、加庄园化经济的农民，给予农民法人资格。而对于占有土地较少，仅为维持生计，或经常受雇于他人的农民，不能获得农民法人资格。这些农民法人资格的取得者，国家应在资金借贷、财政补贴、政策优惠方面给予帮助和支持，使其做大做强，使一部分人先富起来，带动大多数人走上富裕道路。

在现有法律框架下，农民法人资格也具有一定的法理基础。《民法通则》第36条第1款规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。对什么样的社会组织法律才能赋予其法人主体资格呢？《民法通则》第37条从法人具备的条件回答了这个问题。一是依法成立；二是有必要的财产或经费；三是有自己的名称、组织机构和场所；四是能够独立承担民事责任。在土地使用权商品化条件下，农民也具有了以上条件。

（一）依法成立。法人必须依法定程序设立，依照土地使用权商品化的基本要求，土地的使用权必须由政府确权，这种确权方式，使农民具备了法人依法成立的条件。（二）有必要的财产或经费。农民作为民事主体，必要的财产和对土地的投入资金完全具备，也是农民成为市场经济主体地位确立的物质前提。（三）有自己的名称、组织机构和场所。农民在取得土地使用权后，有权在法律框架下从事种植、养殖、农副产品加工等，土地是农民重要的生产要素，庄园化农村经济新模式使农业生产经营有了更加具体的实感。（四）能够独立承担民事责任。作为农业生产经营的主体，应当能独立承担民事责任。

土地使用权商品化使农民的法人特征显现：农民首先独立于家庭联产承包制中统分结合双层经营体制中的集体经营之外，实现了生产、经营、核算的独立，农民个体与集体之间没有依附关系和经济依赖关系，是一个完全自由的个体。其次有独立的财产，农民个人财产神圣而不侵犯。土地虽不属于个人所有，但在政府对其使用权确权后，农民个人可以对土地依法占有、使用、收益和处分，成为农民法人拥有的独立经营财产。农民对土地使用权的独立性也就是对土地生产经营权的独立性，也是由生产经营土地产生的财产占有的独立性，而不是拥有土地所有权，并没有与国家经济基础相抵触。土地集体所有制中的集体、基层政府只对土地使用权进行认证和监督，但对土地产生的财产无权侵占、调拨或处分。其三，农民有义务对自己的民事行为或债务独立承担民事责任。

农民法人资格的归类，还应与其它法人类别有所区别。离开土地从事加工、流通、商贸、制造等非土地经营的实体，已不是完全意义上的农民，应当认定为企业法人或其他法人；没有离开土地生产经营的，手持土地使用权证书的农民个人或组织（合伙），在不改变种、养、加用途的情况下，应被确定为农民法人；对于既从事土地种、养、加经营，又从事其它行业经营的农民，以各自产值多少为计，给予相应法人资格。农民法人在经济生活中与其他法人享有同等的权利和义务，任何组织和个人不得歧视和随意剥夺他们应得的权利和义务。

农民法人资格化的现实意义：

（一）承认和充分保障农民的生产经营自主权，更大程度上调动广大农民的积极性，切实保障农民的物质利益，尊重农民的劳动成果。（二）按照市场经济体制要求，解决了集体所有制体制下所有权与经营权分离问题。实现国有经济所有权与经营权分离、集体所有制中所有权与经营权分离的现代产权制度的完全改革，必将极大促进生产力的发展，并最终确定了农民的“国民待遇”，有利于构建和谐社会和统筹城乡发展。（三）与时俱进，体制创新。在家庭承包经营为基础统分结合为经营体制上迈前一大步，以劳动所得为主的按生产要素分配相结合的分配制度更趋合理。（四）合理使用、节约和保护土地资源，提高土地资源利用率，增加农民和民间资本对土地的投入。（五）为发展农业产业化经营提供基础和保障，有利于农产品的生产、加工、销售等环节联系更加紧密，并相互促进。（六）推进科教兴农战略实施，有利于先进农业科学技术推广和应用。

二、庄园经济是农村家庭承包经营的高一级形式

农村土地使用权商品化，导致两种结果：一是农民相对数量减少，二是土地相对集中。这两种结果是实现农业规模化、集约化、现代化的基本条件，其载体是农业生产庄园化，这种经济形式是农民融入市场经济的纽带与桥梁。

庄园化经济是一种深化农村家庭承包经营为基础的更高层次的农村生产关系，它以一定规模土地为前提，存在必要雇佣劳动关系，独立于集体经济经营、具有法人资格的农村生产经营组织（或个人），能够把农产品的生产、加工、销售等环节连为一体，解决千家万户农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模问题，能够带动民间资本更有效地投向农业，特别是基础设施建设。使有资产、有能力从事农业生产经营的人转变成自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展的新型农民法人。

当然，从事庄园化经济的经营者绝不同于传统意义上的“地主”或“农业资本家”。（一）经营者不是土地所有者，只是土地使用者，他们只能对自己投资的附属物和地表生产的粮食作物、经济作物、林木等劳动所得拥有所有权。（二）经营者应当向土地所有者交纳地租或承包费或契税。（三）经营者在转让土地使用权时须到当地政府登记注册。

庄园化经济的发展，将体现以抓工业的理念抓农业的思路，使农业生产企业化、农业经营市场化，农村经济更具活力。

三、农村基层组织结构和职能的适当调整

农村土地使用权商品化，促使农村新的生产关系的产生，基层的管理体制也应随之改变。这种改变，由过去的减人、减事、合并机构的行政职能调整扩展到“减少层次”的行政改革上来。目前基层组织形式是“两级政府（县、乡），三级管理（县、乡、村）”，这种体制是计划经济或前市场经济的产物。在土地使用权商品化后，农民的市场经济主体地位更加明确，农民与基层组织形成新的政治、经济、社会关系，他们在政治上要求民主权利，行政公开透明，减少对人本身的管理和束缚；在经济上要求完全独立与自由，反对在生产经营过程中影响、干扰其主动性、积极性；在社会管理上，要求基层组织在社会治安、社会保障、社会和谐等方面做出成效。

在未来农村社会中，基层组织管理职能转变原因是什么？方向在哪里？改革与探索，设想与试验给我们提供了思路。

（一）弱化基层组织的经济管理职能。原因有三个方面：一是农民经济上的完全独立（没有税赋束缚），使基层组织丧失了农业生产中种什么、管什么、卖什么的“生产队长”角色，与其管不着、管不了，不如什么也不管。二是县、乡、村三级组织管辖区域相对狭小，位置优越性不明显，社会购买力较弱，以及财政政策执行面狭窄，导致区域宏观经济调控余地很小，在经济管理上难有作为。三是市场经济反对地方保护主义，全省、全国都是一个共同市场。在这样一个大环境下，强调一个县、一个乡、一个村的“一枝独秀”，很不客观，也不科学。因此，探索基层组织从烦琐经济事务中解脱出来，也是农业生产力的又一次解放。

（二）加强基层组织社会事务的管理职能。加强社会事务的管理，要正确执行党和政府的方针政策，要把社会管理的细胞工程监控好，公平、公正、诚信，把最广大人民群众利益维护好。为民是基层组织服务的宗旨，特别是民主选举、社会治安、计划生育、土地环境保护、社会保障、社会和谐等方面做好做细，把以前管理“人”转变到管理“事”上，转变到服务群众上来，真正体现立党为公，执政为民思想。

（三）改革行政管理体制。行政管理体制的改革必须减少行政成本，减少因人生事、乱民扰民现象发生。“减少层次”、转变职能是基层组织改革与探索的主攻方向。乡基层政权是改革的对象，变“两级政府（县、乡）”为“一级政府（县）”。其原因：1、乡政权是从计划体制中人民公社转化来的，无论是经济管理职能，还是社会管理职能没有根本性改变。对农村所有事务统包统揽，计划体制色彩浓厚。2、税费改革后，农民经济上独立，使农民民主权利意识增强，以前农村存在宗族势力、宗派势力、封建势力、村霸等把持村、组组织现象，将逐渐被有资产、有能力、威望高、办事公道的人取代，而乡政府负责人非直选性，阻碍了农民民主权利的取得。减少乡级这一“层次”，为县政府负责人直选和农村民主政治铺平道路。3、乡级“靠民”财政将彻底走完自己历史使命。以前，统筹提留和农业税以及其它各种税费是乡级财政的命脉，从农民那里攫取得多，给予得少。税费改革后，乡级运转主要靠上级财政转移支付。乡级政权地位，作用在不断下降，如果存在下去，将会重新出现新的农民负担问题。

目前，全国正在兴起的“强县扩权”、“省直管县”等中国特色的政府层级改革，也必将为下一步县、乡、村层级改革打下基础。在条件成熟后，改乡镇政府为县级单位的派出机构，合理确定乡镇机构的管理幅度，也为解决“三农”问题，提供体制管理保障。

四、农村土地使用权商品化程度决定着城市化发展速度

城市化是工业化、现代化的产物。“城”就是城市的建设，城市化的“躯壳”。高起点规划，高标准建设，高效能管理。“市”就是市场，城市化的“内脏”。既要有充足的劳动力，还要有支柱产业支撑；既要有巨大的消费群体，还要有广阔的消费场所。“化”就是城市“人”的素质，城市的“大脑”。强化“人”的城市意识、环保意识，提高“人”的文明程度。

从世界经济发展的一般规律看，主要发达国家或是新兴工业化国家和地区的实践表明，农村剩余劳动力从农村向城市转移促进了城市化进程。无论是建设城市的“躯壳”，充实城市的“内脏”，还是进城农民向市民的转化，农村剩余劳动力都是功不可没。如果政府在户籍制度、教育培训、社会保障等方面进行改革，建立城乡统一劳动力市场，农村剩余劳动力进城步伐还将加快。

城市化发展取决于剩余廉价农村劳动力进城的多少，根本取决于农村土地使用权商品化程度。农民对城市生活的向往要高于对农村土地的留恋，所以农村土地使用权商品化程度越高，失去土地使用权的农民就越多，但这绝不同于英国资本主义上升时期的“圈地运动”，这个过程将是长期的、有序的、定向的流动。农村剩余劳动力一旦与资本、技术等要素结合，必然推动工业化进程；剩余劳动力收入的提高，必将增加消费和加快融入城市社会化进程，城市化水平因此而提高。

一方面，农村剩余劳动力流向城市；另一方面，国家通过行政的、经济的、法律的手段调动社会财力，反过来发展农村公共事业和基础设施，这对逐渐缩小城乡差别、促进城乡和谐发展将有重要意义。

五、科技长入农业步伐加快

土地使用权商品化后，经营着集约化、规模化庄园经济的农民对科技的需求更加迫切，科技就是效益，科技就是财富观念深入人心。特别是产前、产中科技含量决定产后的市场价格和农产品成本价值。农民要想获得资本扩张的最大化，必须做好三方面工作：一是提高农民自身素质，培训与学习能够强化农民科技意识。二是大型农业机械推广与普及。特别要探索大型农业机械使用商品化问题，现在农机跨区作业为我们提供了现实的示范，也为农业生产社会化提供了思路，农业生产社会化将是我们研究的另外一个课题。三是加强农民个体与市场化实体（公司、协会、大专院校）的联系。市场化科技实体运用市场手段，采取“公司+农户”、“基地+农户”、“协会+农户”或“订单农业”等形式，帮助农民解决生产过程中的科技问题和市场销售问题。这三方面工作将由现在的政府引导示范逐渐转变成农民的自觉行为，这种自觉行为将有力地促进科技更加广泛地长入农业，科技推广与普及步伐加快。

后记

农村土地使用权商品化是与时俱进、理论创新指导下的观点。

《中华人民共和国物权法（草案）》如果获得全国人大审议通过，将为这一观点提供更有力的法理依据。