农民工市民化的四大关键

　　新一轮城镇化本质上是以人为核心的城镇化，城镇化的制度设计应围绕“人”展开。农业转移人口是城镇化的主角，流动过程表现为农民“出村”和“入城”，“出村”的关键是农村土地制度改革，“入城”的核心是农民工市民化。农民工市民化，涉及流向、居住、就业、公共服务等四大环节。推进农民工市民化，必须抓住关键点，否则事倍功半。本文重点研究农民工市民化四大环节的关键点，以求推动新型城镇化任务的实现。 　　一、导向：合理分流优化人口空间布局 　　（一）导向的必要性 　　农民转移人口的流向受市场驱动，经济学上指实现人口密度与经济密度均衡。但这不等于政府不需要发挥引导作用或不能发挥引导作用。有学者举例人口自动向大城市（指200万人以上的城市，含特大城市）转移的极化效应，反驳政府引导的必要性，称政府引导了这么多年，大城市人口仍然集聚，政府调节有必要吗？这话逻辑不对。假如政府不引导，大城市人口会更膨胀，造成的问题更多。中国有庞大的农业转移人口，据统计，2012年我国进城农村人口达2.34亿人，据国务院发展研究中心预测，到2020年累计将达3亿多。农民转移人口的流动和聚集，直接导致全国城镇的空间布局、区域协调发展、经济增长和社会稳定等大问题。中国庞大的农业转移人口，完全依靠市场驱动自由流动的后果可想而知。因此，我们并不是不需要对人口流动引导，而是需要更科学的引导方向，更有力的引导措施。 　　（二）引导农业人口转移的路径 　　据预测，我国2030年城镇化将达到70%，大量的农民人口需要转移。实际上，众多城市内部也已经存在大量的半市民化人口。笔者认为，要从两大层面引导农民转移人口：面上分流，按主体功能区布局，引导人口向优化开发区域、重点开发区域集聚，避开生态脆弱、灾害多发的区域及矿带；点状引导，大城市消化周边农民工一部分存量，中小城市作为主力吸纳大部分农业转移人口，乡镇就地消化一部分人口。 　　一是人口不可能全部集中在城市，新农村建设依然很有必要。目前我国的农村人口有6.7亿人，即使城镇化率不断提高，城市也不可能容纳全部人口。从保障粮食安全和农业发展的角度来看，农村也必须保留一定的劳动力。因此，新农村建设仍然很有必要。 　　二是不可过度集中在大城市，对大城市的人口应有所限制。无论从社会、经济还是政治角度，人口大量集中在若干个城市是不适宜的。从社会角度看，城市过大易造成城市病；从经济角度看，达到一定规模后，城市经济规模效益会下滑；从政治角度看，大城市多是直辖市、省会市、单列市，大量的人口集中在经济或政治上有全国影响力的城市，一旦失业较多，或民生问题一时未能解决，不满情绪蔓延，会导致一系列社会问题。 　　三是中小城市是吸纳农业转移人口的主阵地，应大力发挥地市和县城的主力军作用。中小城市以地级市和县级市为主体，个别地级市为大城市。2012年底全国地级市285个，县级市368个。农民工是农业转移人口的主体，据2012年国家统计局的农民工监测报告显示，全国城市农民工30%分布在直辖市和省会市，34.9%分布在地级市，23.6%分布在县级市。地县级市承载60%农民工，这是行政层级体制下、地县发展空间有限的情况下，仍能取得的成绩，可见地市和县级市吸纳农业转移人口潜力巨大。 　　四是乡镇虽然有利于就近转移，但不是吸纳农业转移人口的重点。截至2011年全国有1.9万多个建制镇，但仅吸纳9%的农民工，前两年也仅为8.9%、13.8%。从节约资源和规模效益的角度考虑，镇不是城镇化的重点。但是，有少数地区的镇特别发达，如广东东莞、中山等地，还有其他一些潜力较大的中心镇、卫星镇，也可因地制宜城市化。 　　（三）有选择有重点地发挥地市和县城的承载作用 　　全国县级行政区2800多个（含地市的市区），发挥地市和县城承载农业转移人口的主力军作用，并非全国所有地市和县城都要推动城镇化：一是充分考虑城市的水土资源和环境承载能力。承载能力不允许的地区不要强推动城镇化，可另行择地推动。原国家计生委《2011年中国流动人口发展报告》主张引导流动人口“向东（部）入地（市）”，笔者基本赞同，但建议还加上“入县（城）”。二是集约、组团式发展。充分发挥城市群的作用，发挥中心城市的带动作用，同时要合理限定中心城市的发展边界，鼓励中心城市发展周边的县镇，促进城市群里的其他中小城市协调发展。三是选择一批有一定常住人口规模的中小城市，培育发展成为100—200万人的城市。众多关于城市人口规模与经济社会效益关系的研究成果显示，城市过大过小都不适宜。全国地县众多，要根据区域发展需要，近期重点选择有20万人以上常住人口规模的部分城市，发展成为100—200万人的城市，资源环境对人口承载能力强的城市，可以吸纳更多人口。据《我国城镇化战略的演进轨迹和操作取向》（作者国务院发展研究中心刘勇）估算，这样的城市大约有190多座，深耕地县蓝海要以这些城市为培育重点。 　　二、安居：破除城市高房价壁垒 　　农民转移人口的定居地点，由所在城市的生活成本和农民的能力决定。在一线城市，以农民工的购买力，大部分农民工无法实现定居。政府建设大量的保障性住房不是根本的解决之道，一是保障对象数量之大政府难以承担，二是建设资金有限政府无法承受。目前，地方财政主要来自于土地财政，这会推高房价，并促使政府投入更多的保障性住房资金，资金又来源自土地财政，恶性循环。住的问题无法解决，农民工市民化的其他政策很可能都落空，包括放开户口限制政策，放开农民工也进不来。 　　创造条件引导农业转移人口向地市和县城转移，是从容处理房地产泡沫和城镇化矛盾的关键，也是当前化解两者矛盾较好的办法。这可降低一线城市房产的刚性需求，减轻一线城市建设保障性住房的压力，并为一线城市采取政策全面挤压房地产泡沫创造条件。为吸引农业转移人口向地县城就近转移，数量众多的地县必须大量投资改善市区基础设施，这有利于拉动内需，既改善民生又促进经济增长，摆脱稳投资保增长和抑房价保民生的两难。同时，就近安置，人群习惯和乡土观念相近，有利于社会融合和社会稳定。需要注意的是： 　　一是地县要创新办法吸引农业转移人口定居。地县要避免走完全依靠市场、完全依靠商品房的方式，来解决农业转移人口的居住问题，避免在新型城镇化过程中地县也大量出现房地产泡沫。可用“三种房”解决农业转移人口居住问题：商品房，供有经济能力的农民自愿购买，此类房居住标准较高；置换房，供农民用宅基地置换的城里住房，并配置一定的门面商铺以维生，这种住房主要以国有资金建设为主，相对优惠；保障房，解决少数困难人口和异地务工人员居住问题。地县新型城镇化应以第二种方式为主解决居住问题，同时将城市住房公积金制度扩大至有相对固定工作的入城农民，允许农民购买商品房或置换安置房资金不足时，申请贷款。 　　二是创新办法筹集建设资金。地市和县城住房成本相对较低，但是财力差，往往难以承受住房建设和市政建设的资金。除地县自行筹集资金外，还应从三个渠道增加建设资金：1、设立大中城市反哺小城市基金。对超过国家商品房指导价的大中城市，从其土地出让金中抽取一定比例，设立扶持县域发展基金，用于小城市的农业转移人口安置房及困难对象保障性住房建设，作为大中城市抬高房价，造成农民工只能进县城等小城镇居住的补偿。2、建设用地指标交易资金。鼓励地县城采取农村集体建设用地与城房建设用地增减挂钩土地政策，盘活农村空置建设用地，允许用盘活出来建设用地指标的一定比例，与大中城市进行交易以换取资金。3、国家“三农”资金和国债。随着农民向城市转移，国家应调整“三农”投资方向和增发国债，集中力量支持建设地县的基础设施和公共事业，创造地县宜居的环境。 　　三是创新办法严控“土地城镇化”。不管是哪一类的城市，都必须严禁造空城的行为。国家应研究制定人均城镇建设用地的标准，要求各地对城市进行人口预测，经审核后划定城市的发展边界，即限定城市建成区的最大面积。在现有建成区土地面积已经满足常住人口情况下，原则不增加增量用地指标，促使当地政府想办法消化存量的土地和房产。对重点发展吸纳农业转移人口的潜力城市，在未达限定建成区的最大面积时，可允许在一定比例内超前现有人口进行建设。 　　三、乐业：促使公共资源向地县倾斜 　　地县级市是新型城镇化的重点，但就业是最大制约。人口向大城市流动的趋势在一定时期难以扭转，但我们可以拓宽中小城市的发展空间，采取政府创造条件、农民自由选择的方式，对农民进行“筑巢引凤”。当前，最重要的是打破公共资源行政等级分配制度。 　　虽然上个世纪80年代以来国家政策导向是发展中小城市和县镇，但长期以来，由于中国的许多公共资源分配没有严格的标准，地县发展空间一直遭受行政挤压。大城市行政级别高，争取产业优惠政策、投融资、重大项目布局等资源的能力很强。如许多省会城市就集中了全省一半以上增量建设用地指标。城市发展的行政优先权导致“马太效应”，大城市越来越大，小城市长不大。可见，国家在进行顶层设计时，仅有大的政策导向，没有几项过硬的配套措施是远不够的。富地强县的制度设计，首先要打破城市行政优先发展权制约。 　　一是在建设用地增量指标的配置上，向中小城市倾斜。土地决定城市发展空间。现行增量指标多为“自上而下”指令性下达，指标多配置于大中城市。要打破此种格局，国家在用地指标分配上，对地市和县单列，即在分配到省时指定多少用于地市的市区及县城，防止层层蚕食，同时采取人地挂钩的办法在地县同级分配，强调人口城镇化。 　　二是在资金支持上，加大扶持力度。在财政体制上，对中小城市“多予少取”，对相对落后的县，在一定期限内减少或免除上解基数，对特别落后的应加大转移支付力度，增强其自生能力。在投融资上，在银行设立中小城市发展专项资金，以长期低息贷款形式扶持地县的基础设施建设和经济开发。鼓励地县创新融资方式，多方吸引社会资金。 　　三是在产业发展上，给予地县有力扶持。政策优惠上，对在欠发达地区的地县办实业给予减税优惠和贷款优惠。产业扶持上，降低产业准入门槛，除环保条件严格要求外，其他条件适当降低。在条件允许情况下，重点项目布局向地县倾斜。鼓励发达地区向欠发达地区转移产业。国家和省加大投资比例，改善欠发达地县的交通设施，扶持工业园区建设。普及农民工技能培训，培养一支高技能的农民工队伍。因地制宜发展地方优势产业，发展城市服务业，努力促进就业。简化行政层级，简化行政审批，充分赋予基层自我管理和自我服务的权力。 　　四、保障：调整中央公共服务支出责任 　　公共服务地方化，是农民工未能享受市民待遇的真正原因。目前，中国各地的公共服务主要由地方财政负责，存在“公共福利碎片化”和“公共福利级差”现象，各行政区域的基本公共服务不仅标准不相同，不同地区也很难接续。在“分灶吃饭、分级包干”的财政体制下，增加城市的人口，意味着在公共服务上增加地方财政支出压力。因此地方政府往往在外来人口落户上设限，以减轻财政压力。这是农民工市民化的最大阻力之一。因此，放开户口限制，未必就能实现农民工市民化。虽然公共福利是依附于户口审查实现，但户籍制度背后的公共福利主要由当地财政提供，只要这种局面没有改变，地方政府就没有吸引外来人落户的动力，即使上级强制要求，地方也会消极抵制，或取消原依附于户口审查提供的福利，转而依附于其他资格审查，这样农民工市民化的任务终不能完成。 　　比较科学的做法是，在推动有条件的城市逐步放开户籍限制的同时，对一些关系人口全国自由流动、溢出效应非常强、涉及农民工生存权益底线和下一代教育的基本公共服务，公共部分支出，由中央统筹承担。中央采取保底线原则，先承担农民工下一代的义务教育，农民工的医疗保险、养老保险等，中央的支出标准，可基本保障在国内任何地区，农民工转移人口下一代都享有受教育的权利，农民工个人可享受最基本的公共服务。经济发达地区可提高标准，但超支的公共部分由当地政府自付。农民工住房保障支出关系市民化的准入制约，不得不保障，但地区支出标准差异很大的，可采取地方政府和中央共同承担的方式，中央有一个基本的补贴标准，房价高的地方有可能不足，不足部分由当地政府补足。 　　经过一定时期后，中央再逐步将农民工最低生活保障、工伤保险、失业保险、生育保险等基本公共服务统筹，中央未统筹前可由地方负责或共同分担。在中央统筹项目的实施上，由于对信息和管理要求比较高，可采取中央出资委托地方组织实施的方式，相当于中央购买地方政府的服务，但需要明确和强化契约财政责任。 　　中央采取保底线原则，承担农民工市民化最基本公共的服务，比中央只负责跨省农民工市民化公共支出的做法科学，因为很难确保今天不跨省流动的人员明天不跨省。参考重庆、宁波、武汉等地农民工市民化的成本测算，未来7年累计落户1亿人口，需要农民工市民化的总成本（包括义务教育、社会保险、社会救助与住房保障四个方面）不过2万亿元，若按每年落户1500万人算，平均年度支付公共成本两千多亿元，占当年财政收入比重平均约为1.39%。而2011年中央本级收入转移支付和税收返还给地方达3.48万亿元，2012年达4万亿之多。所以，中央承担农民工市民化最基本公共的服务，应在财力可承受范围内。中央应科学测算全国农民工市民化基本公共服务的公共支出成本，整合中央转移支付资金，统筹农民转移人口最基本的公共服务，确保目前最急需的刚性支出。 　　（梁剑辉，广东省茂名市团委书记，国家发展改革委规划司挂职干部）