如何完善地方性法规及政府规章

　　摘 要 现如今，完善地方性法规及政府规章已经成为了所有人的共识。但是，地方政府立法从被广大民众质疑到被广泛接受，可以说，地方政府立法不断在完善，但是仍然存在着一系列的问题。《中华共和国立法法》第七十三条中规定：省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。《中华共和国立法法》的这一规定十分明确的说明了地方政府成为了权力机关、国务院及其部委之外的立法主体。那么，如何完善地方性法规及规章制度成为了现阶段立法工作中最重要的问题。本文将重点探讨地方性法规及政府规章中存在的问题以及提出完善地方性法规及政府规章的措施。 　　关键词 地方性法规 政府规章 立法 　　作者简介：张先锁、张先成，九江职业大学。 　　中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-143-02 　　地方性法规是地方立法机关制定或认可的，地方性法规的效力远远不能及于全国，地方性法规只能在地方区域内发生法律效力，而且必须是规范并具有法律效应的文件。地方性法规具有从属性、自主性、超前性等特征。从属性主要表现在地方性法规必须要维护法制统一，而且必须是中央立法的重要补充，应该要服务于中央立法。自主性主要表现在我国各地区的经济、政治、文化等发展水平极度不平衡。中央立法只能对全国具有普遍性的问题进行规范，不可能细化到各个地区。所以，各个地区必须要根据当地的特色制定与本地区相符的地方性法规。超前性主要表现在立法应该立足于现实，同时也应该高于现实，应该预测到事物发展的大致趋势。提前将可能出现的问题做到规范化、法律化，从而促进当地经济建设的发展。现如今，地方性法规是一种数量最大的具有法律效应的法规，主要包括一般地方性法规与特殊地方性法规。一般地方性法规，就是由各个省份、直辖市、省政府所在的市和国务院特殊批准的部分市的人民代表大会及其常委会制定的十分规范的法律文件，一般地方性法规不能同宪法和法律相抵触。 　　地方政府规章就是指省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规所制定的规章。地方政府规章低于宪法、法律、行政法规，其与地方性法规也是有区别的，地方政府规章可以规定行政法规、地方性法规中的相关事项。 　　一、地方性法规及政府规章中存在的问题 　　第一，地方性法规及政府规章的不易操作性。地方性法规及政府规章发挥的主要作用是补充与细化中央立法，一旦地方性法规及政府规章不易操作，那么便失去了应有的生命力。在立法的过程中，很多地区的地方性法规及政府规章因为要立法而立法，完全忽视了在实践中的可操作性。地方性法规及政府规章的原则性条款很多，程序性的、可操作的条款越来越少。如果地方政府规章全部是条款型的、倡导性的，那么地方性法规及政府规章便只是几张无用的废纸而已。另外，很多地区的法规和规章制度只是简单的模仿和套用，不能够体现当地社会、经济等方面的特色。地方政府立法者的立法技术不够成熟，直接导致地方性法规及政府规章不易操作。立法技术就是在立法过程中获得的知识、经验和操作技巧，主要包括的方面很多，如立法程序形成和进行技术、立法体制确立和运行技术、立法表达技术等。随着社会的发展，立法技术不断完善。 　　第二，地方政府在地方性法规及政府规章中投入的经费不足是地方性法规及政府规章不够完善的重要原因。由于立法经费完全不能够满足政府立法工作的需求，所以地方性法规及政府规章不可能完善。很多地区的法规及政府规章制度设置的非常具有现实意义，也有实践的可能性。但是，要想让地方性法规及政府规章称为常设性的规章制度，那么必须要投入大量的人力、财力的投入。另外，在地方性法规及政府规章在实施的过程中因为经费投入不够，许多规章制度在起草前的所有费用均由相关的政府部门承担。政府部门对法规及政府规章必须要在智力上二十投入，同时，经济上的投入也是理所当然的。 　　第三，缺乏对地方性法规及政府规章的统一规范。首先，缺乏对地方性法规及政府规章设定主体的规范。《中华共和国立法法》第8条、第9条明确规定只有限制人身自由的强制措施由法律制定，而且不能授权国务院先行制定行政法规。除此之外，没有其它有效的法律规定。所以，除了全国人大及其常委会拥有法定的设定权外，其他行政法律规范的设定主体资格不明确。这直接导致行政法规、地方性法规、规章，甚至其他规范性文件都在设定行政强制措施，严重破坏了依法行政的原则，十分不利于地方性法规及政府规章的完善。其次，缺乏对地方性法规及政府规章设定内容的规范。有些地方性法规及政府规章设定的内容非常抽象，不够规范。这直接导致公民权利不断被忽视，非常不利于保护公民的合法权益。最后，缺乏对地方性法规及政府规章设定程序的规范。地方性法规及政府规章的设定程序是非常重要的一个环节，一旦地方性法规及政府规章设定程序不够规范，便会在很大程度上损害立法的透明性和民主性，降低了地方性法规及政府规章的合理性和公正性，严重影响到立法质量。 　　二、完善地方性法规及政府规章的措施 　　第一，广泛建立立法草案制度。尽量建立一个以政府法制机构为主导，使专家学者、专业机构、普通市民都能够参与的开放式立法制度。首先，必须要确立政府法制机构的主导地位。政府法制机构的重要职能就是立法，最主要的是不存在部门利益，因此，政府法制机构非常具有公正性和说服力。改善立法草案的起草工作，不能让行政部门单独起草地方性法规及政府规章。地方人大可以依靠自己的民主性、注重参与的广泛性协助行政部门完成起早工作。 　　第二，必须要完善选举制度，让具有参政议政能力、法律意识高、有水平的人选为地方人大代表。只有充分发挥人大代表的作用，把地方性法规实施后的效果反馈工作列入人大代表职责范围才能更好的完善地方性法规及政府规章。人大代表是推动经济发展和社会进步的重要力量。他们生活在人民群众之中，与人民群众联系紧密，具有广泛的代表性。选举制度的完善是十分必要的，因为选举出来的代表更有一定的参政议政能力和政治法律修养、文化修养，有需要有体察民情、直抒己见的胆魄，有对代表职责责无旁贷只争朝夕的敬业感，有作为代表的神圣感、使命感、责任感。而实际情况是不少代表由于素质不高，对地方性法规及政府规章制度的情况不太了解，十分缺乏制约行政部门的力度。完善地方性法规及政府规章制度工作的主体是代表，地方性法规及政府规章制度工作的开展靠代表。完善选举制度有利于充分调动代表的积极性，提高他们的法律素养，同时也有利于促进代表们更好地履行代表职务，为地方性法规及政府规章的完善出一份力。 　　第三，完善立法效果评估工作。因为只有完善立法效果评估工作，才能很好的发挥好地方性法规的作用。实践是检验真理的唯一标准，同样的地方性法规及政府规章质量与否，需要用实践来进行检验。所谓立法效果评估就是通过调研了解法规的实施情况以及地方性法规及政府规章的社会效果，判断法规是否能够适应现实需要，研究法规的内容是否存在需要修正或需要进一步完善的地方。完善立法效果评估，有利于促进地方各级人大常委会在选择地方性法规及政府规章制度时更具有科学性和合理性。立法效果评估必须要通过大量的实践调查，才能为制定和修改地方性法规及政府规章提供资料。立法效果评估在一定程度上也就是对立法质量的评价，不仅能引起社会各界对法规及政府规章的了解和关注，加大法规及政府规章的宣传力度，也会促使立法机关不断改进和完善立法，使立法更加科学、合理。所以，必须要不断总结地方性法规及政府规章立法工作经验和发现存在的问题，有针对性地提高地方方性法规及政府规章立法的质量。常委会可以定期的组织执法检查，既可以监督检查各级政府机关依法行政的情况，也可以监督检查法院在判案中适当的运用到地方性法规及政府规章的情况。立法效果评估必须要考虑到群众的看法，深入基层，深入群众，了解和掌握法律实施的真实情况，了解群众对于地方性法规和政府规章的真实想法。群众对政府工作的意见和要求十分重要，只要把群众的呼声集中起来，督促相关部门认真解答和答复。具体开展地方性法规及政府规章立法效果评估工作，必须要分为三个阶段，即评估信息收集阶段、评估信息整理分析阶段、调研报告形成阶段。

　　第四，强化地方性法规及政府规章施行后的监督机制。监督机制能够对地方性法规及政府规章的实施效果和功能作用进行监督和管理，有利于地方性法规及政府规章的完善。首先必须要抓住监督制度的主体，地方政府是地方性法规及政府规章的制定机关，所以，更应该强化监督制度。政府相关部门往往是施行地方性法规及政府规章的主体，对于职能相关的规章制度运行的具体情况掌握得更加准确具体，因此具有重要的依据作用。政府规章在司法实践中有参照的功能，同样也具有依据作用。其次是公众对地方性法规及政府规章施行后的监督，包括公众可以提出自己的质疑。公众行使提出质疑的权利可以让制定的地方性法规及政府规章存在的更合理、更合法。公众对地方性法规及政府规章提出的相关质疑是经过相关部门明确规定的，也就是说只要公众提出的意见或建议，都必须予以采纳，这样便保证了渠道的通畅。最后，政府相关法制机构会对公众提出的质疑进行初审，如果的确存在问题，那么必须要召开听证会，采取意见，最终决定地方性法规及政府规章的有效性。 　　第五，完善与地方性法规及政府规章相配套的文件。要想发挥好地方性法规与政府规章的重要作用，必须要不断完善与地方性法规及政府规章相配套的文件。制定与地方性法规及政府规章相配套的法规，关系到法律能否有效实施。首先，规范性文件是地方性法规及政府规章非常重要的组成部分，也是地方性法规及政府规章立法工作中不可缺少的一部分。规范性文件甚至可以说比法规本身还要重要，因为没有这些规范性文件就不可能有法规，所以，做好相关配套文件的制定工作是十分必要的。其次，配套文件必须不能违背地方性法规精神，要根据实际情况的变化而不断变化，适时的做出相应的调整。正由于法律法规在一定程度上具有相应的稳定性，所以在制定的过程中必须要慎重。很多地方性法规及政府规章都围绕本地的经济社会发展而制定，所以必然会存在法律落后于现实的情况。在这样的情况下，地方性法规及政府规章的制定必须要有超前性。 　　第六，必须要加大经费的投入。经费不足是阻碍地方性法规及政府规章的主要因素。如果有足够的经费，那么地方性法规及政府规章便可以更加完善。 　　三、总结 　　完善地方性法规和规章制度，有利于保护公民的合法利益。《中华人民共和国立法法》中规定限制人身自由的强制措施只能由法律设定，这对保护公民合法权益意义非常重大。我国领域广阔，国务院面向全国，指导面很广，专业要求很高，宏观调控性强。但是我国的各个省、自治区、直辖市人民政府辖区范围大，综合管理任务重，并且有明显的地域特点和差异。所以必须要根据具体的情况和实际的需要采取行之有效的方法对各个地区进行管理。只有完善地方性法规和规章制度，才能更好的对各个地方性地区进行更细化的管理。而且，制定地方性法规和规章制度属于地方管理中必要的环节。所以，千万不要忽视地方性法规和规章制度的制定以及实施，尽量使地方性法规和规章制度发挥最大的功效。 　　参考文献： 　　[1]许汶，许枫．对地方政府立法后评估制度的几点思考．中共青岛市委党校青岛行政学院学报．2007（2）． 　　[2]杨成良．20世纪美国州政府的立法体制改革．山东理工大学学报（社会科学版）．2007（3）．