如何进一步提高税收执法水平

如何进一步提高税收执法水平

[摘要] 依法治税作为税收工作的灵魂。税收执法是依法治税的重要环节。2001年全国税务系统依法治税工作会议以来，各级国税机关认真贯彻落实“内外并举，重在治内，以内促外”的工作方针，依法行政和税收执法水平有了很大程度的提高，但距离全面推进依法行政的要求还有较大差距，依法治税形势仍然严峻。本文就如何加强依法治税工作，进一步提高税收执法水平，确保国家各项税收法律法规政策不折不扣地贯彻落实到位,真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”进行粗浅探讨。

[关键词] 税收执法 问题 对策

依法治税是税收工作的灵魂。税收执法是税务机关与纳税人的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的管理活动，是依法治税的重要环节。1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，2001年“全国税务系统依法治税工作会议”召开以来，各级国税机关坚持以依法治税作为税收工作的灵魂，认真贯彻落实“内外并举，重在治内，以内促外”的工作方针，依法行政和税收执法水平有了很大的提高，依法行政、依法治税工作取得了明显成效，受到了广大纳税人的好评，得到了各级政府和社会的肯定。但我们必须清醒地认识到依法治税形势仍然严峻，距离全面推进依法行政的要求还有较大差距，如何规范税收执法行为，全面推进依法治税，强化税收执法监督，进一步提高税收执法水平，确保国家各项税收法律法规政策不折不扣地贯彻落实到位,真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”，全面推进依法行政工作，已经成为摆在我们各级税务机关和每一个税务人员面前的重要任务。为此，本文就如何进一步提高税收执法水平进行进行粗浅探讨。

一、税收执法中工作存在的主要问题。

（一）、税收制度和税收行政立法的机制、程序有待进一步完善。

1、我国税收制度不完善。表现在现行税收法律体系还不完善，税收基本法尚未制定，现行税法的法律级次不高，有些税收法律不能适应形势发展的需要，税收立法有待进一步加强。现行各单行税法只有《外国企业和外商投资企业所得税法》、《税收征收管理法》和《个人所得税法》是全国人大颁布的法律，其他则属于国务院发布的行政法规和财政部、国家税务总局制定的规章、规范性文件等，缺少一个起统帅作用，居主导地位的综合性、基础性的法律－《税收基本法》。由于对有关税收基本的、共同的法律问题缺少明文规定，造成法律级次低，缺乏应有的权威性、规范性和稳定性，这种状况，一定程度上冲淡了人们的依法治税意识，削弱了税法的法律效力，对税务系统实施的税收执法行为造成一定的阻碍。

2、在制定税收规范性文件的机制和程序上，缺乏规范。特别是省级以下的一些税务机关在制定规范性文件的过程中，缺乏监督制约机制，往往没有经过必要的法制审查，造成一些不符合现行税收法律、法规、政策的文件出台，对税收执法工作造成不良影响。

（二）、一些税务干部依法治税意识不强，依法治税的观念还没有牢固地树立起来，税收执法的能力和水平有待进一步提高。

主要表现干部队伍素质与税收工作形势的发展变化不适应。部分税务机关重视不够及部分税务人员素质低，业务不熟，对程序法、实体法不了解、不掌握、不能熟练运用，违规执法，难以

胜任税收工作。一些税务人员的法制观念，执法意识不强，服务观念淡薄，甚至缺乏基本的法纪观念, 事业心责任感不强，爱岗不敬业，有的甚至贪污、挪用税款、索贿受贿、失职渎职。依法治税的观念还没有牢固地树立起来，税收执法的能力和水平有待进一步提高。

（三）、有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，越权执法、随意执法等现象仍然存在。

主要存在的问题：1、一些地区地方政府行政干预税收执法，部分税务机关没有正确处理好组织收入与税收法治的关系，存在人为调节税收进度，收“过头税”、越权减免税等现象。税收的强制性、税法的刚性和以人为本的法治理念没有有机地结合起来；2、税务人员部分在税收执法中对法律适用原则把握不准，对法条理解有误；应引用上位法依据而没有引用，直接引用下位法或其他规范性文件，所引用的下位法或其他规范性文件与上位法冲突；不合理行政，税收执法过程中滥用自由裁量权；重实体轻程序，没有充分认识程序的价值，特别是不严格履行执法程序的现象比较普遍，如在纳税评估工作，税务人员在发现偷税线索或证据时并没有移送稽查查处，而是私自处理，由纳税人自查补税了事；3、在执行税收政策、法律、法规上，在处理税收业务问题上，不是主动寻找法律依据，而是凭主观臆断、凭工作经验办事。

（四）、缺乏有效的外部监督。

广大纳税人的依法纳税意识正在不断提高，对税收知识的了解也在不断加深，但对税收程序和税务部门工作流程仍缺乏应有的了解，不能有效判断税务执法行为的合法性；对自身合法权益

受到侵害时，不知如何正确判断以及应如何寻求有效的保护；对税务机关的有关意见和建议，不能及时或者充分地被税务机关的决策层所掌握，纳税人与税务机关的“对话”渠道不畅通。人大、政协、新闻媒体及有关部门对税收执法行为也缺乏完善的监督制约机制，大多流于形式。在整体上缺乏有效的外部监督，在一定程度上阻碍了税务机关贯彻“执法为民”的理念。

（五）、税收执法责任制落实不到位，税务机关内部没有形成一套完善的监督制约机制和竞争激励机制。

1、税收执法责任制落实不到位。2001年国家税务总局下发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》，并印发了《税收执法过错责任追究办法（试行）》。几年来，各级税务机关不断加强依法治税的力度，普遍建立了税收执法责任制度和各项行政管理制度，使税收的法制建设向前推进了一步，税收执法行为日趋规范，但随着税收执法责任制的深入开展，税收执法责任制也暴露出一些问题和不足之处，执行力度不够，还有许多需要进一步磨合、完善的地方。如：岗、责体系建立不配套，岗责设置难以做到合理，存在 “一人多岗”和“一岗多人”，部分岗、责、权分离不清，部门协调配合不够。执法考核手段落后，考核体系不合理，考核重追究轻激励，过错责任追究落实不力等问题。

2、税务机关内部没有形成一套完善的监督制约机制和竞争激励机制。税收执法监督不力，过错责任追究不到位，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正，税务行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。税务机关内部没有明确的竞争激励机制，激励无据可依。在执法岗位中存在的执法过错风险与非执法岗位工作风险的失衡，使执法岗位中使能做事、会做事、多做事的差错率相对多于不做事、少做事和非执法岗位的人员，在实际工作中存在“多做多追究，少做少追究，不

做不追究”的现状。

（六）、税收宣传不到位，宣传形式单一，手段匮乏，未形成税收执法良好的社会氛围。

1992年4月第一个“税收宣传月”以来，到今年已经不间断地进行了15年，然而，许多税收宣传月活动仍然停留在形式上，形式单一，手段匮乏。并且一年往往只在税收宣传月期间有那么一点形式，这样的税收宣传，难满足广大纳税人和社会公众的需要。税收法规、政策的公知度不高，一些税收政策的变动调整会给纳税人的税收核算带来较大的影响，但这些政策经常以文件的形式下发，因文件传递的原因或是由于税务机关的责任以及其他一些因素，致使政策的宣传普及不及时，税收优惠政策宣传滞后，导致纳税人不能及时了解和掌握。税收宣传不到位，未能形成税收执法良好的社会氛围，造成税收执法的被动局面。

（七）、税务系统内教育培训工作不扎实，税收法律专业人才缺乏。

税务系统内有针对性干部教育培训少，学习氛围不浓厚，干部队伍学习的自觉性不够，主动性不够，掌握的法律知识不深、不透。税务系统内缺乏税收法律专业人才。

二、进一步提高税收执法水平的几点思考

（一）、加快税收立法步伐，提高税收法律层次，建立和完善税务系统税收立法、规范性文件制定机制，增强对行政行为的约束力。

做不追究”的现状。

（六）、税收宣传不到位，宣传形式单一，手段匮乏，未形成税收执法良好的社会氛围。

1992年4月第一个“税收宣传月”以来，到今年已经不间断地进行了15年，然而，许多税收宣传月活动仍然停留在形式上，形式单一，手段匮乏。并且一年往往只在税收宣传月期间有那么一点形式，这样的税收宣传，难满足广大纳税人和社会公众的需要。税收法规、政策的公知度不高，一些税收政策的变动调整会给纳税人的税收核算带来较大的影响，但这些政策经常以文件的形式下发，因文件传递的原因或是由于税务机关的责任以及其他一些因素，致使政策的宣传普及不及时，税收优惠政策宣传滞后，导致纳税人不能及时了解和掌握。税收宣传不到位，未能形成税收执法良好的社会氛围，造成税收执法的被动局面。

（七）、税务系统内教育培训工作不扎实，税收法律专业人才缺乏。

税务系统内有针对性干部教育培训少，学习氛围不浓厚，干部队伍学习的自觉性不够，主动性不够，掌握的法律知识不深、不透。税务系统内缺乏税收法律专业人才。

二、进一步提高税收执法水平的几点思考

（一）、加快税收立法步伐，提高税收法律层次，建立和完善税务系统税收立法、规范性文件制定机制，增强对行政行为的约束力。

1、进一步修订、完善现有的法律、法规，充实有关制度，提高税收法律层次，增强刚性，保持各项税收法律制度的稳定性、合法性。进一步规范税收立法程序，改进税收立法方法，提高税收立法技术，注重与相关部门的立法协调，增强规范性文件及制度制定工作的合法性、前瞻性、计划性、规范性、公开性和可行性，完善税收立法，保证有法可依。

2、积极推行税收规范性文件的会签制度，凡是未经法制部门会签的规范性文件不得对外发布。税收法律、法规、规章实施后，要对执行中的情况进行跟踪问效、分析评估，并提出改进、完善的措施。

3、建立规章和规范性文件定期清理制度，及时将不符合现行上位法规定，与实际工作严重脱节的规章和规范性文件废止或作修改，解决规范之间的矛盾和冲突。

4、建立税务行政决策跟踪反馈机制，定期对决策的执行情况进行跟踪调查和评估反馈。加强对税务行政决策活动的监督，按照“谁决策，谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与责任的统一，增强对行政行为的约束力。

（二）、进一步提高税收执法水平，要充分认识进一步加强依法治税工作的重要意义。

党的十五大以来，国家确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，各级国税机关要充分认识进一步加强依法治税工作的重要性、紧迫性，进一步增强税收法纪意识，牢固地树立税收法治观念，将依法治税工作作为税收工作的灵魂贯穿始终，把税收法律规范和廉政规范作为一切税收执法行为和行政管理行为的准则。正确处理坚持依法治税与支持经济发展的关系，整

体利益与局部利益的关系，税收执法、行政管理与执法监督、执法监察的关系，自觉维护法律的权威，切实从随意执法向规范执法转变，从粗放型管理向精细化管理转变，从凭习惯和经验办事向依法办事转变。

（三）、坚持依法行政，依法治税，严格按照法定原则、法定程序履行职责，开展工作。

1、坚持依法行政，依法治税，必须在《全面推进依法行政实施纲要》的统领下，全面贯彻《税收征管法》及实施细则、认真实施《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等法律、法规，并贯穿于税收征管全过程中。

2、进一步提高税收执法水平，要继续推进税收管理“科学化、精细化”进程，建立信息化支持下的专业化征管格局。认真落实税源精细化管理措施，实施税收管理员制度，切实加税务稽查力度。科学设置岗位，合理界定税务机关内部税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济等各环节的职能。

3、严格执行组织收入原则，做到依法征收，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税。正确处理好法治与组织收入的关系。

4、进一步提高税收执法水平，要严格按照法定原则、法定程序履行职责，开展工作。坚持以法律、行政法规、行政规章、地方规章等为执法基础，准确把握法律的基本原则，充分认识程序的价值，牢固树立程序优位的理念，公正、合理地行使自由裁量权。

（四）、深入推进税收执法责任制，建立以执法责任制为核心的考核管理机制。

税收执法责任制，就是把税收执法权力转化为执法责任，把权力与责任有机地联系起来。要进一步深入推进税收执法责任制，推行以执法岗位责任制为核心，建立以机制考核为主，事后考核为辅的考核监督体系。1、以计算机考核为依托，实行人机结合，认真开展考核评议；2、科学设置岗位，明确工作规程；3、建立和完善税收执法工作考核制度，严格执法过错责任追究。4、严格落实执法责任，完善追究范围和追究形式，真正做到“执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法监督制度化”。5、各执法部门各司其职，密切协调合作。

（五）、建立健全严密的内部执法监督机约，形成长效机制。

加强对税收执法行为环节的事前、事中、事后监督，建立健全严密的内部执法监督机制，以促进税务机关税收执法水平的提高。内部要坚持税务执法的民主化与公开化，大力推行政务公开、“阳光办税”，强化内部监督。公开税收执法依据、标准、内容、过程、结果等，增强执法公开的透明度，对税收执法行为实施全过程监督，为纳税人提供公平竞争的环境。同时，提高外部监督评议的份量，包括政府和上级权力机关的监督、审计机关的监督、司法机关的法律监督、人民群众监督和新闻媒体的舆论监督等。围绕这些监督，落实法律宣传制度、受理举报、投诉、评议制度等。认真听取群众对执法的意见和建议，及时处理举报、投诉和控告，有利于营造良好的执法氛围，提高执法水平和质量，并有利于通过外部的监督制约，以外促内，增强税务机关依法治税的内在动力，促进税收执法水平的提高。

（六）、深化税收法制宣传，改善税收执法外部环境，构造成良好的治税环境。

开展全方位、多层次、多形式的税法宣传教育活动，切实增强其针对性、系统性和实效性。要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的税务形象；面向各级党政领导，面向广大纳税人，面向社会各界，特别是面向中小学生做好税法进教材进课堂工作，使依法纳税的观念从小进入人心；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的多样性。采取“请进来、走出去”的办法，扩大税收宣传覆盖面的影响力，增强宣传效果；按照国家税务总局《税务违法案件公告办法》的要求及时公开、曝光偷税、抗税的典型案件。通过广泛深入持久的税收宣传活动，增强和提高全民法制观念和纳税意识，构造成良好的治税环境。

（七）、建立竞争激励机制，切实抓好系统内教育培训工作，着力提高税务队伍的素质。

1、针对现实工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的状况，积极推行“目标、执行、监督、评价”四位一体的“绩效管理体系”，把管理制度的压力变为机制激励的动力，激发干部的内在潜能，提高组织整体绩效，将科学可行的目标机制、职责明确的执行机制、督促检查的监督机制和人性化的竞争机制有机地进行结合。通过进一步建立干部工作绩效紧密挂钩的激励机制，充分调动干部的积极性，增强组织的凝聚力与向心力，从而激发干部不断进取、争先创优的工作热情。

2、注重培养法律专业人才。加强法制队伍建设，培养、选拔、配备一批法律专业人才，充分发挥法制机构在依法行政方面的参