论东汉末年的州牧制度

论东汉末年的州牧制度

【摘要】州牧与州刺史作为我国封建社会前期地方官制方面的典型代表经历了从萌芽到成形并日益完善的过程 ,为我国古代社会发展发挥了重要作用。特别是两汉时期两职几经更名 ,而每一次都不同程度地使这一制度的性质发生变化 。其中汉灵帝当政时期改州刺史为州牧 ,是这一制度性质发生变化的一个剧烈期 。这次更名是东汉朝廷希望控制地方的最后一次努力 ,但结果适得其反 ,朝廷丧失了对郡一级的完全控制权 ,终于导致以州为单位的大割据集团的形成 ,使东汉在政治上分裂的趋势更加明显 ,加速了东汉王朝的灭亡。正是这一时期州利史与州收权力性质的变化 ,直接导致了东汉后期社会分裂割据局面的形成 。

【关键词】 州牧 州刺史

一 州牧的由来

“牧”这一职位，由来已久。据说舜时置天下为十二州 ,就设立了州牧 ,又称州伯 ,牧在这里是管理的意思 ,州牧就是各个州的行政长官。夏代天下为九州 ,也有州牧 ,职能同舜时。到了商周两代 ,牧也还是地方长官 ,季就曾担任牧师。应该说明的是 ,这时的牧 ,并不任职于地方。《礼记 ·曲礼下》记载 “九州之长 ,天子之国 ,曰牧。”这些人出于地方 ,人朝辅佐天子 ,负责监察 、监督诸侯。同时 ,从夏代到周朝还有牧人 、牧正等官掌畜牧 ,可他们和州牧职不相同 ,自然另当别论 。

汉朝一开始的时候没有设立这一职务 ,到了汉惠帝三年 ,开始派遣御史监察三辅，后来各州又都设立了监察御史。汉文帝十三年 ,以御史不奉法下失其职 ,乃遣承刺史出刺 ,并督察御史 。到汉武帝元封元年 ,召回了各州监察御史并不再设置 ,元封五年 ,初置部刺史一职 ,巡察各州郡守 ,这也就是刺史职位设置的开始 。“部 ”也就是州，“刺 ”是检举不法的意思，“史 ”是皇帝所使的意思。当时的刺史并不处理地方政务 ,主要是负责督察郡守 。汉代制度 ,刺史掌管六件事。据 《汉书 ·百官公卿表》（颜师古注）引《汉官典职仪 》“一条 ,强宗豪右 ,田宅逾制 ,以强凌弱 ,以众暴寡 ;二条 ,二千石不奉诏书 ,遵承典制 ,背公向私 ,旁诏守利 ,侵渔百姓 ,聚敛为奸 ;三条 ,二千石不恤疑狱 ,风厉杀人 ,怒则任刑 ,喜则淫赏 ,烦扰刻暴 ,剥截黎元 ,为百姓所疾 ,山崩石裂 ,妖祥讹言 ;四条 ,二千石选署不平 ,苟阿所爱 ,蔽贤宠玩 ;五条 ,二千石恃估荣势 ,请托所监;六条 ,二千石子弟违公下比 ,阿附豪强 ,通行货赂 ,割损正令。”

绥和元年，何武为大司空,与丞相翟方进共奏, 言 “古选诸侯贤者以为牧伯。《书》日：‘咨十有二牧 ’,所以广聪明 ,烛幽隐也 。今部刺史居牧伯之位 ,秉一州之统 ,选第大吏 ,所荐位高至九卿 ,所恶立退 ,任重职大。《春秋 》之义 ,用贵临贱 ,不以卑临尊 。刺史位下大夫 ,而临两千石 ,轻重不相准 ,失位次之序 。臣请罢刺史更置州牧 ,以应古制 。”获得成帝的许可 。这次实际上只是把刺史的名称改称州牧 ,秩棒提高到真二千石 ,但实际职掌并没有变化。两年后至西汉哀帝建平二年 ,经朱博奏请 ,罢州牧又改回刺史。主要是因为朱博认为 “部刺史奉使典州 督察郡国 吏民安宁 故事居部九岁举为守相 其有异材功效著者辄登摧 秩卑而赏厚 咸劝功乐进 。前承相方进奏罢刺史 ,更置州牧 ,秩真二千石 ,位次九卿 。九卿缺以高第补其中，材则荀，自守而已，恐功效陵夷 ,好轨不禁 ”。刺史再一次改称州牧 ,据《汉书 ·百官公卿表》记载是在西汉哀帝元寿二年。当时哀帝身死,汉平帝即位 ,王太后临朝称制 ,任用王莽主持朝政 ,好古的王莽就又把刺史改成了州牧。在西汉时期州牧和刺史虽然主管考察地方官员，但都是中央官员在地方上没有治所，每年乘坐传车周游所

察州郡。

到汉光武帝建武十八年 ,光武帝分天下为十三部 ,降司隶校尉部为十三部之一 ,裁去朔方刺史部,改十三州为十二州。外十二州置刺史 ,司隶校尉司一部。这次改动延续了一百四十六年 ,到汉灵帝中平五年 ,由于黄巾起义等动乱的打击 地方统治迫切需要加强 于是 太常刘焉向灵帝建言 “刺史、太守货赂为官 ,割剥百姓 ,以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”焉议得用 ,“出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄瑰为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧皆以本秩居职”,位在郡守之上,掌管一州军政大权,州也是在此时变成了行政区。

东汉末年 ,各州或置牧,或置刺史,以任职者资望轻重来定。在上述刺史改州牧的过程中 ,有一个引人注意的事实是 ,前面历次更改均是对刺史名称的改变并没有涉及职位性质的转化，即以监察为主的职能没有发生质的变化故而它们对时局的影响是有限的。但最后一次则不同 ,它不只是对其名称的变更 ,更重要的是其政治地位较之刺史初设时的六百石小吏有很大的提高 ,且州牧由豪门大族来出任在便于封建统治势力集中力量对付势如卷席的农民起义的同时 ,这场改革也为以后的各派豪强割据纷争埋下了火种各州牧 、刺史纷纷拥兵自重 ,地方豪强为了共同利益 ,形成利益共同体 ,并推举德高望重或有能力的当坞帅 ,东汉政权已经名存实亡。

灵帝此次改革 ,使刺史一跃而为真的封疆大吏 ,不仅实力更加强大 ,位次也开始重于九卿 ,且随着刺史改为州牧 ,其迁转位次也发生了变化。当刺史只为监察官吏时 ,其中业绩卓著者 ,通常迁升为郡国守相 。而这次州牧任用 ,在任用资格上 ,也作了严格规定 ,即唯有朝廷重臣方能外放为州牧 ,直接由朝中九卿外放的更是不胜枚举。由于皇权旁落 ,在这时中央已无力控制地方势力 ,州牧任用大多父死子继或是武力争夺 ,使本已混乱的时局更是雪上加藉 ,州牧设置失去了最初的意义。从此 ,“各方诸侯 ,大者连郡国 ,中者婴城邑 ,小者聚降陌 ”’,基层政权解体 ,坞壁林立 。

二 州牧的类型

（一）依靠地方大族部曲起家的刺史

最具有代表性的是刘表，他匹马入荆州的故事为人所熟知：《后汉书·卷七十四·刘表传》：“初平元年„„诏书以表为荆州刺史。时，江南宗贼大盛，又袁术阻兵屯鲁阳，表不能得至，乃单马入宜城，请南郡人荆越、襄阳人蔡瑁与共谋画。”与刘表情况相似的是刘繇：《三国志·吴书四刘繇传》：“避乱淮浦，诏书以为扬州刺史。时袁术在淮南，繇畏惮，不敢之州。欲南渡江，吴景、孙贲迎置曲阿。”处于这种情形中的州刺史了解自己并没有多少可用的力量，必须做出忠于中央的姿态，以期取得更多的政治资源。《后汉书·卷七十四·刘表传》“及李傕等入长安，冬，表遣使奉贡。傕以表为镇南将军、荆州牧，封成武侯，假节，以为己援。”同样地，中央也希望可以利用地方对自己的效忠，诏封州牧即是中央对于他们表示尽忠的回报.

（二）有些刺史的实力稍强，可以不完全依靠地方势力，可以有一定的野心 徐州刺史陶谦、兖州刺史曹操，属于这种类型，但是他们也需要依靠地方势力，同时向中央表示效忠，获得更大的政治影响力。陶谦长期从张温讨伐边章叛乱，军事实力比较强。《后汉书·卷七十三·陶谦传》：“会徐州黄巾起，以谦为徐州刺史，击黄巾，大破走之，境内晏然。”“是时，四方断绝，谦每遣使间行，奉贡西京。诏迁为徐州牧，加安东将军，封溧阳侯。”曹操领兖州牧的情形与此类似，亦是在平定黄巾之乱中以军事实力取得一州的治权。《三国志·魏书一·武帝纪》：“（初平）三

年„„青州黄巾众百万入兖州，杀任城相郑遂，转入东平。刘岱欲击之，鲍信谏曰„„岱不从，遂与战，果为所杀。信乃与州吏万潜等至东郡迎太祖领兖州牧。”。裴注引《世语》：“岱既死，陈宫谓太祖曰：‘州今无主，而王命断绝，宫请说州中，明府寻往牧之，资之以收天下，此霸王之业也。’宫说别驾、治中曰：‘今天下分裂而州无主；曹东郡，命世之才也，若迎以牧州，必宁生民。’鲍信等亦谓之然。”州刺史的别驾、治中等援属亦是地方势力的代表，曹操有一定的实力和名望，与地方势力结合，亦可以控制一州之地。

但是，曹操的实力弱于陶谦，而兖州的匪乱更加严重，自领州牧有利于迅速组织州郡的平乱力量，同时也有不被汉廷承认的危险。在他领兖州牧的时候，《灵帝纪》中依然把他记为东郡太守，反映了这一情况。其后又经过一番曲折：《三国志*魏书十三·锺繇传》：“是时，汉帝在西京，李傕、郭汜等乱长安中，与关东断绝。太祖领兖州牧，始遣使上书。„„议留太祖使，拒绝其意。繇说傕、汜等曰：“方今英雄并起，各矫命专制，唯曹兖州乃心王室，而逆其忠款，非所以副将来之望也。”傕、汜等用繇言，厚加答报，由是太祖使命遂得通。”这种情况可以认为是在中央瘫痪的情况下，州一级地方在支持承认中央的前提下，施行的保境自治。设置四州牧并没有真正意义上扩大四州刺史原有的权力，事实上四州牧都是同时依靠地方军事力量与中央尚存的政治号召力，才能达到控制一州之地的目的，在这种情况下，也同样不可以认为是设置州牧导致了这四州的割据。相反地，在中央瘫痪的情况下，州牧在四州之地，维护了汉廷中央的权威形象。

（三）已拜为州牧的刘焉、刘虞、韩馥在动乱期间的情况有很大的相似性

他们都在忙于对付本州中实力强大的对手——张鲁、公孙瓒、袁绍。可以看出，新兴势力不需要州牧的封号，仅依靠自己的军事实力就可以与州牧相争，除了张鲁仅割据梁州外，其他二人甚至吞并二州之外又展开了对河北四州的全面争夺。可以看出失去了汉廷的支持，即使本身地位名望颇高的州牧，也没有完全控制一州的力量。唯一幸存的刘焉，得益于他早有一定的准备：《后汉书 ·卷七十五 ·刘焉传》：“初，南阳、三辅民数万户流入益州，焉悉收以为众，名曰‘东州兵’。”这一支“东州兵”不是汉廷的军队，而是属于刘焉个人的部队。《后汉书卷七十五·刘焉传》：“璋性柔宽无威略，东州入侵暴为民患，不能禁制，旧士颇有离怨。赵韪之在巴中，甚得众心，璋委之以权。韪因人情不辑，乃阴结州中大姓。建安五年，还共击璋，蜀郡、广汉、犍为皆反应。东州人畏见诛灭，乃同心并力，为璋死战，遂破反者，进攻韪于江州，斩之。”刘璋正是继承了这一支“东州兵”，虽有州中大姓势力离叛，亦可以平定。

（四）其他的割据势力

如建立营平二州的公孙度，夺韩馥位的袁绍，杀害幽州牧刘虞的公孙瓒，凉州的韩遂、马腾，淮南、江东的袁术、孙策等人则与州牧制度完全无关，他们都是依靠郡国兵、私兵甚至叛军、异族军队占领某一地区的。这些地区大小不一，占领地区较大的，除还自己领一州牧外，往往任命州刺史。汉廷中央虽控制着并州与司隶，实际情况却是并州军阀控制了汉廷中央，而董卓集团扰乱中央的其根本原因亦不是拜董卓为并州牧。《后汉书·董卓传》： “掌戎十年。士卒大小相狎弥久，恋臣畜养之恩。”这里已经明确的提出了，董卓集团的形成的基础就是后汉时期将士间人身依附关系的发展，从本质上讲，是后汉时期形成的募兵制的产物。

所以我们可以看出，刺史改州牧后 ,其职权有了显著的变化。具体表现为以下几个方面：

（一）州对那国的行政统领权合法化

刺史改州牧前其主要职责是 以“六条诏书 ”察郡国守相两千石长吏减否，“非条所问 ,即不省”。其在中央直接对口上司是御史中承。而改为州牧之后 ,其刺举权便相对减弱甚至消亡 ,而行政统领权则更加确定。如这时的刘表、陶谦等人实际就已经成了地方行政系统官员。再如《三国志·魏书·杜机传·机子恕》“以为州郡典兵 ,则专以军功 ,不勤民事 ,宜别置守将 ,以尽治理之务 ” ,这表明随着刺史改州牧 ,州牧的职责也发生了变化 。即由原以监察为主要职责改为以行政职责为主 。由于州牧行政事务冗繁 ,而难 以顾及刺举之职 ,不得不以御史台全面负刺举之责 。

（二）州牧有了统兵权强化

灵帝时期刺史改州牧 ,州牧权力的第二个变化是州牧有了统兵权。东汉末年 ,宦官专权引起内外怨叛 ,灵帝强化了州牧统兵权 。《三国志 ·魏书 ·武帝纪》“太祖至陈留 ,散家财 ,合义兵将以诛卓。”又《三国志·魏书·陈显传》载“显收山泽之命 ,得精兵数千人,乃引兵与太祖会黎阳 ,以讨袁谭、袁尚。”由于州牧当时已被赋予所牧州郡的基本行政统领权 ,州牧直接统军或与将军联合平叛就成为当时军事行动的必然方式。因为只有这样州统郡县、州牧的统兵作战才能获得后勤和兵源的保障，平定黄巾军的战争才有把握取胜。此举发展到最后也才有了董卓凭兵力由并州牧一跃而自命为宰相，“卓又使吕布杀执金吾丁原 ,并其众 ,故京都兵权唯在卓” 。

（三）大的割据局面得以形成。

刺史改州牧之后 豪强强地主势力迅速脚胀 ,地方割据集团再次形成，使得朝廷无力对其进行武力平叛黄巾起义后，割据一方的州牧郡守匣过各地豪强地主的支持，乘机扩展势力，成为地方的实力派。像刘备原毫无根基，据《三国志·蜀书·先主传》记载“时先主自有兵千余人及幽州乌丸杂胡骑,又略得饥民数千人。”川后依靠荆州地主集团人川,又得刘璋旧部东川地主集团和益州地主集团的支持终于建立蜀汉。孙权得江北大族张昭、周瑜支持，特别是得到江东地主集团顾 、陆、朱 、张四大姓及全氏、贺氏等豪强的支持才独断江东。曹操是以颖川荀氏、沛国曹氏和夏侯氏地主集团为基干，广泛罗致北方地主集团发展起来的。

综上所述 ,灵帝的刺史改牧 ,是两汉刺史制度的必然趋势 ,它的目的是为了加强专制主义中义集权对各地的控制 ,但是这个改革无疑为地方势力的坐大供了可乘之机 ,这个过程本身也成为专制主义制度下官制的一种异化。

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