完善制度 发挥法律顾问在税收执法中的作用

www.ctaxnews.com.cn 2010.08.04   陈家春 黎远松

■陈家春黎远松

为妥善解决行政管理和税收执法中的法律问题，广西南宁市国税局于2009年7月正式聘请法律顾问。据统计，2009年7月至2010年6月，法律顾问审查法律文书并提出法律意见86份，参加案件分析论证6次，代理诉讼案件1件，接受电话咨询38次。但是，在推行法律顾问制度的时候，税务部门还存在对法律顾问作用认识不到位、法律顾问配套制度还不够完善等问题。

对法律顾问作用问题，干部职工有不同认识：一是认为法律顾问接触税收工作少，对税收工作了解不多，不能发挥重要作用，税务部门没有必要聘请法律顾问；二是认为聘请法律顾问只是个形式问题，把行政管理中的一些繁杂的合同审查之类交给法律顾问就行了，税收执法问题还是自己解决；三是认为聘请法律顾问会将内部情况外泄，引起难以预测的风险，使税收执法陷入被动等。

在法律顾问制度运行过程中，配合不够协调的问题比较突出。一是法律顾问参与某些重大决策、重大案件时往往时间非常紧急，没有足够的时间去审查证据，更谈不上深入研究，无法及时提供风险提示。二是事后申请服务，仅将法律顾问建议当“护身符”。个别单位将合同提交法律顾问审查时，合同不但已签订，而且履行完毕，提请法律顾问提出意见仅仅是为了证明事项是经过法律顾问提出意见的。这实际上造成了问题与意见脱节，成为两张皮，难以防范法律风险。三是缺乏研究，完全依赖法律顾问意见。个别单位将法律顾问意见完全照搬，缺乏对法律顾问意见与实际问题的再思考和权衡。这难以形成行政管理和税收执法的法律思维，也难以切实有效防范法律风险，而且造成对一些简单法律常识问题反复提请法律顾问提出审查意见，浪费法律服务资源。四是申请法律服务缺乏计划性。个别单位申请法律服务时，对申请法律服务项目缺乏规划和准备，总是在最后关头提出法律服务申请，要得急，没有给法律顾问留下充裕的研究时间，难以保障法律顾问的服务质量。

法律顾问制度在南宁市国税局的推行虽然取得了一定成效，但由于制度不够完善也在一定程度上影响了法律顾问服务质量的提高。一是法律服务质量反馈制度没有真正建立。由于对法律服务质量评价体系、评价指标、评价渠道等内容没有规定，反馈和评价无据可依，没有对法律顾问服务质量进行全面反馈和科学评价，以致难以进一步提高法律顾问服务质量。二是没有规定法律顾问意见使用制度，对法律顾问意见如何使用没有规定，以致使用和转化法律顾问意见出现随意性，没有真正发挥法律顾问意见的作用。三是申请法律服务制度还不够完善，主要是申请范围、审批时限、转交法律顾问时限等需要进一步细化，增强其可操作性。

对如何有效推行法律顾问制度，笔者建议：

一是结合实际，择机选择聘请。随着国家立法增多，法律体系日益健全，法律专业性和技术性明显增强，法律职业越来越趋于精细化。作为税收执法部门，对一些专业性很强的建筑、房地产、金融等法律法规了解和掌握相对较少，而在行政管理和税收执法中会经常涉及，并且在一些案件中成为关键问题，了解不够和掌握不透，可能会成为制约行政管理和税收执法某个环节的瓶颈。目前不少律师事务所走专业化路线，特别是对建筑、房地产、金融、证券等行业专业法律知识和经验具有一定优势，对于税务机关行政管理和税收执法具有相当的辅助作用。另外，聘请法律顾问要结合本单位税收执法实际，特别是法律人员素质与结构情况，分析聘请的必要性和可行性，从而有针对性选择聘请法律顾问。不能把聘请法律顾问作为单纯新办法和新措施，脱离实际，以至于法律顾问与实际工作相脱节，成为两张皮。建议以市级国税局为委托单位、法律顾问服务覆盖全市国税系统的聘请方式，以点带面，上下互动，整体配合，既统一法律服务思路，又节约聘请法律顾问费用，从而更好地整合和配置法律服务资源。

二是完善制度，确保法律顾问服务到位。制定申请法律服务制度，规定申请范围、审批程序、反馈程序等内容，保障法律服务运转协调，行为规范。制定法律顾问意见使用制度。对法律顾问意见是否采纳、如何采纳、采纳说明等问题要明确规定，以便发挥法律顾问意见作用。同时，也要区分单位内部意见和法律顾问意见，为分担法律风险被查备案。制定法律顾问意见反馈制度，对法律顾问服务质量反馈方式、评价标准、评价体系等内容作出规定，综合评价法律顾问服务质量，既有利于督促法律顾问提高服务质量，也为是否续聘提供参考依据。

三是协调配合，有效发挥法律顾问作用。邀请法律顾问及时讲授专题课，特别是国家新出台的与税收工作密切相关的法律法规和司法解释，以便干部职工及时掌握新法律知识，开拓法律知识视野。邀请法律顾问参加本单位将出台的涉税管理规范性文件，增加思考和讨论问题的角度，从而保障出台文件的合理性和可操作性。适当向法律顾问通报国家新出台的税收法律法规，以便其增加对税收工作的了解。定期梳理行政管理和税收执法难点疑点问题，邀请法律顾问共同探讨，形成较为系统、可行的应对办法。定期邀请法律顾问对本单位改进行政管理和规范税收执法提出意见，以便梳理税收工作存在的问题，切实提高税收工作的质量和效率。

作者单位：广西南宁市国税局