浅议农村土地改革制度

　　摘要：土地制度是我国的基本制度，更是农村最重要的保证制度。土地制度既对农村土地资源的合理配置、最大效率利用土地发挥着重要的指导作用，也对维持农村社会和谐稳定、繁荣发展具有重要作用。我国农村土地制度在现代共经历了3次变革，形成现存的土地制度，目前的土地制度在明确界定和保护农民土地权利上取得了巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。同时，也存在着一些缺陷，需要进行不断的完善，使土地制度更加适合农村发展。关键词：农村 土地改革制度

　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-10-0036-1

　　1 农村土地改革制度的所取得的显著成绩

　　1.1 健全最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度

　　坚持最严格的耕地保护制度。我国地广人多，人均占地面积较少。近年来，国家先后出台了一系列保护耕地的制度，对城镇建设和工业开发区建设用地进行了严格规范，非法占用耕地的现象已经初步得到遏制。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。

　　坚持最严格的节约用地制度。目前，在我国无论农村还是城市普遍存在着土地资源利用率低和闲置浪费现象发生。据统计，我国人均城市建设用地将近130多平方米，发达国家仅仅82.2平方米、发展中国家83.3平方米，我国已经远远超过了这些国家的平均水平；工业用地平均产出率远低于发达国家水平，农村建设用地利用效率也普遍较低。因此，一定要节约集约利用建设用地，坚持最严格的节约用地制度。

　　1.2 强化农民土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场

　　完善土地承包经营权权能。实行家庭联产承包责任制后，已经完全实现了土地所有权与使用权的分离。农民非常希望稳定土地产权关系，对农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利应该依法保障，并进一步健全完善土地承包权权能，使农民拥有更加充分、更有保障的土地承包经营权。

　　规范土地承包经营权流转。我国一直允许农村土地承包经营权的合理有序流转，并一直鼓励土地的合理流转，因此，在农村改革以来，土地流转发展了多种形式。同时，我国正在逐步健全与完善农村土地承包经营权流转的政策和法律，明确在土地流转中坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，另外，根据不同时期的具体发展情况，对土地流转提出了一些具体的、合理政策要求。

　　1.3 改革征地制度，完善征地补偿机制

　　严格界定公益性和经营性建设用地。我国宪法明确规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

　　合理确定征地补偿标准。在征地的相同区片内，补偿标准应统一，不应该根据项目性质的不同而不同。在征地过程中，一定要让农民合法拥有知情权、参与权、监督权和申诉权。同时，根据各地征地出现纠纷的实际情况，逐步完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供必要的法律援助。

　　解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。加强对被征地农民的就业培训，为被征地农民提供就业渠道，同时，在场地、贷款、税收等方面对自主创业和自谋职业的被征地农民提供合理的优惠政策。对征地面积较多的村庄，可以采取征地后为农民留下必要的经营地、居住地等，而后由村集体统一管理开发，以保证农民有长期稳定的收入来源。

　　1.4 完善农村宅基地制度

　　严格执行对宅基地的管理。坚决实行农村一户一宅的政策，严格杜绝超标准建房。农村宅基地的节约集约利用潜力较大，因此，整理农村宅基地，使农村居住集中有序，土地使用由零散使用变为集约使用，以利于农村公共服务设施和基础设施的建设。应在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，引导农民集中建设住宅，避免“空心村”的存在。对农村宅基地整理后所盘活的土地首先应该复垦为耕地，如果征为建设用地必须符合相关规定，并应该先安排满足集体建设用地需要。

　　保障农户宅基地的用益物权。农村宅基地作为一种重要土地资源，是国家为保护农民的利益和基本生活居住权利而实施的一种特殊制度安排。农民期望享有对宅基地更明确的财产权利。《物权法》明确了宅基地的用益物权性质。一旦农户的宅基地被征用时，一定要对农民给予相应的合理补偿。另外，也要避免城镇建设用地强行征用农民宅基地，对农民宅基地权益造成损害。

　　2 存在的问题

　　现行农村土地制度在农户产权和集体产权、家庭经营和集体经营两方面存在明显的双重缺陷。第一，实行家庭联产承包责任制后，土地被分成一家一户的零散经营，造成农业生产规模过小，无法适应现代农业的发展，同时，农民所取得的比较利益也较低，但是，目前实行的土地承包权不够明确和稳定，同时又缺乏完善的土地流转制度，因此，不利于剩余劳动力的转移，不利于通过合理有序流转形成规模经营，不利于在土地承包权关系变动中维护农民权益。第二，实行家庭联产承包责任制后，农村集体产权明显弱化，集体经营也逐渐薄弱，同时国家对农村的财政投入长期不足，农村的公共事业建设逐渐呈现萎缩的趋势，农村的公共产品供给逐渐减少，严重制约了农村经济的可持续发展。

　　综上所述，进一步改革农村土地制度必须既要通过土地承包权确权和流转改革而更好地保障、稳定、完善农户产权，并有利于发展适度规模的家庭经营；又要通过必要改革而健全土地集体产权，以利加强集体经营从而发展农村公共事业。总之，是通过农户产权和集体产权的双向完善来全面发展“统分结合、双层经营”的农村经济。

　　作者简介：曹中华（1973-），女，吉林梨树人，吉林省梨树县小宽镇农村经济管理站农业经济师。