行政机关交办政府信息公开申请后对其履责情况如何审查

来源： 行政涉法研究

【要点提示】

上下级行政机关同为政府信息公开义务主体时，上级机关可以将自己收到的信息公开申请交由下级机关负责受理，但并不能据此免除自身的信息公开法定职责。上级机关交办的先前行为，将引起督促核查下级机关及时、完全履责的附随义务。下级机关是否及时、完全履责，是司法审查中法院认定上级机关是否构成行政不作为的重要审查标准。

【案例索引】

一审：江苏省南京市中级人民法院（2011）宁行初字第40号（2011年6月13日）

二审：江苏省高级人民法院（2011）苏行终字第0066号（2011年9月6日）

【案情】

原告：史丽江

被告：江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）

原告于2010年12月14日向被告邮寄递交《申请表》，要求被告公开“无锡市锡山区安镇镇安镇村许更上6号房屋所在地的集体土地征为国有的批准文件及与其对应的一书三方案”。被告于2010年12月28日制作了答复函，针对原告的信息公开申请作出了三点答复：（1）原告提交的《申请表》申请公开的信息内容不清楚，应当对申请内容作出更改、补充；（2）依据苏国土资发[2009]85号文的规定，按照就近、便民的原则，对于征地“一书三方案”等有关报批材料，请向无锡市国土资源局申请公开；（3）依据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第11条的规定，对于征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，请向无锡市国土资源局申请提供。被告在该答复函中还告知原告已将其申请表转无锡市国土资源局依法办理。同日，被告书面通知无锡市国土资源局，要求该局及时与申请人史丽江取得联系，核实相关地块征收的情况，并依法作出答复。原告收到省国土厅的答复函后，认为被告未在法定期限内按照其申请的内容给予回复，系不履行政府信息公开法定职责，遂向本院提起行政诉讼。

另查明，在接到省国土厅的书面通知后，无锡市国土资源局锡山分局已将相关地块的征地批准文件及相应的“一书三方案”提供给原告。原告在庭审中对于已获取以上信息的情况予以认可，但认为获取的信息不完整。

【审判】

南京市中级人民法院一审审理认为：根据《条例》第13条、第21条、第26条的规定，除行政机关主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向各级行政机关申请获取相关政府信息。行政机关对于属于公开范围的政府信息，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对于申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他形式提供。本案中，被告省国土厅收到原告于2010年12月14日邮寄的《申请表》后，于2010年12月28日作出答复函，并未超过《条例》规定的15个工作日的期限。因原告的申请内容不清楚、在该厅无法查找，故被告在答复函中要求原告对申请内容作出更改、补充；同时，按照就近、便民的原则，被告还通知无锡市国土资源局向原告公开相关征地批准文件及与其相对应的“一书三方案”，并将此事在答复函中告知了原告。以上情况表明，被告已依法履行了政府信息公开答复职责，程序亦无不当。且根据庭审查明的事实，在接到省国土厅的通知后，无锡市国土资源局锡山分局已向原告公开涉案地块的相关信息，因此省国土厅已无继续履行的必要。原告认为无锡市国土资源局锡山分局提供的信息不完整，但经本院组织比对，除报批过程中的程序性材料外，省国土厅存档的征地批准文件及相应的“一书三方案”内容和原告已经获取的相一致，故原告的异议不能成立。综上，原告认为被告未在法定期限内按要求对其申请予以答复、构成行政不作为的诉讼主张缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，该院于2011年6月13日依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告史丽江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告史丽江负担。

宣判后，原告史丽江不服，向江苏省高级人民法院提起上诉称：其提供的《申请表》表述清楚，省国土厅完全能够查找到相关征地批准文件。根据《条例》第24条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。省国土厅作为江苏省内最高的国土行政主管部门，对于土地征收这一关系农民重大利益的法定事项应当由其履行信息公开的职责。即便是无法查找相关的征地批文，作为答复机关的省国土厅，也应当就相关信息无法查找这一事实向原告予以回复。苏国土资发[2009]85号文是被告自行颁发的规范性文件，被告无权通过自设文件的方式将其应当履行的职责免除或转移至其他行政机关。且被告寄送给原告的所谓回复与《条例》所规范的回复亦非同一法律概念，不能因为其采用了回复这种文书形式就认为其实质上履行了信息公开的职责。请求撤销原判，并判令被上诉人依照上诉人的申请公开相关信息。

江苏省高级人民法院二审审理过程中，上诉人史丽江当庭以“提出信息公开申请时需要获取的信息已经获取”为由，书面申请撤回上诉。江苏省高级人民法院经审查认为，上诉人史丽江撤回上诉是其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家、集体和他人合法权益，应予准许。据此，该院于2011年9月6日依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项、第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，裁定准许上诉人史丽江撤回上诉。二审案件受理费人民币50元减半收取25元，由史丽江负担。

【评析】

就本案的处理结果而言，一审法院基于原告已经获取了申请时要求获取的信息，在多次释明和协调无法促成原告撤诉的情况下，判决驳回了原告的诉讼请求；二审法院则继续加大法律释明力度，最终促成了上诉人息诉服判、撤回上诉，取得了更好的社会效果。由此可见，面对信息公开行政案件中实质性矛盾并非信息公开问题，而在于征地、拆迁等其他问题的普遍情形，法院更应注重审判方式和方法，坚持充分释明和协调原则，多做案外工作，以达到定纷止争、消弭矛盾的目的。从一审审理情况看，本案涉及交办信息公开申请情形下被告的确定、被告履责是否到位的审查，甚至过程性信息的公开限制、区分公开的举证要求等要素，具有较大的可探讨空间。

一、被告是否适格的考量

2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《审理信息公开案件若干规定》）第4条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。”第4款规定：“有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：（一）政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；（二）政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；（三）行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。”本案符合前述第4款第（3）项规定的情形，即行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的情形，而且是上下级行政机关在公开政府信息前进行沟通、确认的情形。但是，本案中，省国土厅应为适格被告，理由如下：

首先，省国土厅作为涉案信息的保存机关，是信息公开义务主体。虽然公开政府信息前省国土厅与下级行政机关进行过沟通、确认，要求下级机关视情作出答复，但下级机关在公开信息时，并未再对外作出行政法律文书，而是直接根据上级行政机关的要求向申请人提供了相关信息，因此在被告的确定上不能适用前述第4条第4款的规定。

其次，行政诉讼被告的确定主要应以当事人的诉讼请求为基础，根据诉讼标的来确定。本案中，当事人是认为被告在收到政府信息公开申请后，未在法定期限内根据其要求提供相关信息，请求确认被告未在法定期限内按原告的申请要求予以答复的行政不作为违法，并责令被告继续履行政府信息公开法定职责，其诉讼对象和侧重点应属行政不作为，省国土厅作为本案被告主体适格。

二、被告履责是否到位的审查

本案原告起诉的一个主要理由，是认为被告以自行颁发的规范性文件，将自己应当履行的职责免除或转移至其他行政机关。这缘于苏国土资发（2009）85号文件《关于做好有关征地政府信息公开工作的通知》第3条第3款的规定：“认真办理涉及征地有关报批材料的公开申请。对于涉及征地有关报批材料公开的书面申请，按照就近、便民的原则，由市、县国土资源部门负责受理。……”在司法实践中，对该款规定的合法有效性的质疑自文件发布以来就未曾间断。我们认为，对该规章以下规范性文件的合法有效性不应予以否认，但是，在具体适用中，决不能将之视为省国土厅免除自身信息公开职责的依据，而仅应将该文件视为《审理信息公开案件若干规定》第4款第（3）项规定的“行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的”一种方式，并须结合下级行政机关的信息公开后续行为、省国土厅的事后督促核查行为，综合审查判断被告履行信息公开法定职责是否到位。唯其如此，才能既实现“就近、便民”的行政目的，又确保不损害行政相对人的合法权益。

首先，征地有关报批材料本身的特殊性，决定了交由下级国土资源部门负责受理具有合理性。本案中涉及的建设项目“一书三方案”，是指建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，由市、县国土资源行政主管部门根据有关材料编写，并逐级上报至有批准权的人民政府审批。据此，实践中，制作“一书三方案”的市、县国土资源行政主管部门会保存该材料，但保存的往往是内部审批程序尚不完整的“一书三方案”（例如材料上有市县国土局盖章和市县政府盖章，但无省国土厅和省政府盖章）。而省国土厅留存的“一书三方案”则较为完整，市县国土局、市县政府、省国土厅、省政府各级部门盖章齐全。为此，有一种意见认为，从信息的正式性、完整性而言，应由省国土厅提供为宜。我们认为，从政府信息公开的发展趋势看，这种观点理应得到支持，但是目前情况下，考虑到行政机关的信息公开承受能力、实质性矛盾的解决能力、信息实际使用效果等因素，采取就地分散处理的方式亦具有较大的合理性。尤其涉案政府信息内容除涉及内部审批程序的签字、盖章环节之外，市县国土部门留存材料中与征地批准相关内容和省国土厅留存材料完全相同，且两部门留存的最终的征地批准文件即审批结果完全一致，能够反映出市县国土部门提出申请并最终得到上级有权部门批准的过程，在现实中，该信息既能够在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用，在使用效果上并无二致。

其次，交由下级国土资源部门负责受理，将引起督促下级机关及时、完全履责的附随义务。根据规定，省国土厅是征地报批材料的保存机关之一，具有依申请提供征地相关报批材料的法定职责。在其将该法定职责分解至下级机关负责受理时，基于交办这一先前行为引起了敦促和监督履行信息公开职责到位的义务，因此应对下级机关设定办理期限，并及时核查履责情况。对此，苏国土资发（2009）85号文件未作规定和要求，存有瑕疵和漏洞，导致了现实中国土部门对自己的职责认识不够明晰，需要进一步加以明确。本案中，法院认为，被告书面通知无锡市国土资源局，要求该局及时与申请人史丽江取得联系，核实相关地块征收的情况，并依法作出答复，这样做仅仅是履行了一部分的职责；只有在无锡市国土资源局已向原告公开涉案地块相关信息的情况下，省国土厅的职责才算履行完毕；并且，在当事人对信息的完整性提出质疑的情况下，法院还应该对无锡市国土资源局公开的相关信息的完整性进行审查，如经审查不完整，履责不到位的责任仍可能归属于省国土厅。

三、本案引发的其他相关问题的思考

（一）过程性信息的公开限制

本案中，因原告认为无锡当地国土部门向其提供的信息不完整，一审法院遂组织了原告所获取信息和被告存档信息的比对。在比对中，省国土厅向法院提供了征地报批的完整信息档案，但同时声明，原告在提出信息公开申请时仅要求提供“一书三方案”和征地批准文件，对其中的过程性信息并无明确要求，且这些信息亦不属于公开范围，故未向原告提供，并要求对该部分材料予以呈堂豁免。一审法院认为，原告在提出信息公开申请时并未明确要求获取相关过程性信息，故对其在诉讼过程中提出的认为所获取信息不够完整的意见,不应予以支持。

尽管因为原告在提出信息公开申请时仅要求提供“一书三方案”和征地批准文件，一审法院并未在判决中拓展到对过程性信息的公开限制问题进行判断，亦未明确提及“区分公开”问题，但法院在合议过程中仍然对过程性信息是否应受公开限制进行了讨论。根据国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，“行政机关在日常生活中制作或获取的内部管理信息及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”对此，有反对意见认为，依据《行政法规制定程序条例》第31条关于“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做出补充规定的，由国务院解释”的规定，国务院办公厅不应越权代为解释。一审合议庭则倾向于认为，将过程性信息排除在应公开信息范围之外，较为符合当前的国情和现行行政诉讼制度背景，但是，对于过程性信息的界定要有严格的标准，“一旦政府决定已经作出。原来决策过程中的可变性的观点、意见、建议、方案等就变成为纯事实的信息，应该可以成为信息申请的对象。”并且，在过程性信息本身可能对当事人权利义务产生实际影响，且不涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的情况下，也应当有不限制的例外。

（二）区分公开信息的举证要求

一审法院在本案审理中组织进行政府信息比对时，尽管不是严格意义上的“不公开单方审理”，但实际上也采取了对部分证据进行不公开单方比对的方式。这也契合一审判决后公布施行的《审理信息公开案件若干规定》第6条的规定：“人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。”

我们认为，在公开限制问题的审查上必须明确，法院的不公开单方审理并不等于减轻被告的举证责任。行政机关如对此存有误解而在举证环节中有所欠缺，很可能导致败诉的后果。根据《审理信息公开案件若干规定》第5条第1款规定，“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”对于如本案这样需要区分公开信息的情形，被告如不向法院提交完整的涉案政府信息，法院就无法对其主张的部分信息不应属于公开范围进行审查，则该举证不能的责任应当归属于被告。并且，在公开限制问题的审查中，被告要求对相关信息的呈堂豁免的请求，应当在法定举证期限内提出，除非经法院准许，这样才能与行政诉讼的举证责任制度相契合，从审判程序上充分保障行政相对人的合法权利。

（一审合议庭成员：赵雪雁吴春辉洪途,二审合议庭成员：郑琳琳季芳李昕,编写人：江苏省南京市中级人民法院赵雪雁,责任编辑：黄斌,审稿人：蒋惠岭）