论我国农村五保供养制度的变迁

论我国农村五保供养制度的变迁

摘要:五保供养制度是我国农村最具有相对连续性、成熟完善的社会保障制度。经历了多次改革，形成了特色鲜明的三个阶段，目前基本实现了从农民集体内部互助共济的传统救助模式,到以国家财政供养为主,集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式的历史性变革。2006年新《农村五保供养工作条例》的出台,不仅标志着我国五保供养工作进入了规范化、法制化的新阶段,而且也标志着与社会主义市场经济体制相适应的新型农村五保供养制度的基本确立。

关键词：农村；五保供养制度；社会保障

一、我国农村五保制度的产生与变革

新中国成立后, 党和人民政府十分关心城乡特殊困难群众的生活，对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人的五保对象更是作为农村最困难的群体给予高度重视。1954年新中国颁布的第一部宪法就明确规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。”从而使对鳏寡孤独和残疾人的照顾实现了有法可依。

1956年1月，经最高国际会议通过，中央以草案的形式发表了《1956—1967年全国农业发展纲要(草案)》，同年6月第一届全国人大第三次会议通过了《高级农村生产合作社示范章程》，均提出要建立农村五保供养制度【1】。

所谓“五保供养”，是指对农村无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的孤寡残疾人员给予衣、食、住、行、葬以及为未成年人提供受教育的权利【2】。由于农村失去双亲的未成年人即无监护人的孤儿等，在农村人口中所占比例很小，因此，我国农村五保工作一般而言是针对农村的五保老人，顾名思义，“五保”是指对五个方面生活来源提供保障，可以概括为“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。在具体方式上有集中供养和分散供养两种方式，所谓集中供养主要是在农村建立敬老院，把生活不能自理的老人集中起来，派专人对其生活给予照顾； 分散供养是指对生活能自理的老人仅仅给予经济上的援助。

由此可见，五保是我国社会保障制度的组成部分，是对中国传统社会保障制度的继承和发展，同时，还体现了社会主义制度的优越性。所以，五保制度既是社会经济制度，同时又带有一定上层建筑的性质，其内容和形式都应随着社会经济状况和经济社会制度的变化而不断变革。经济发展水平决定了五保供养水平，特别是基本的经济体制和政治体制发生变化之后，它应有相应的变革，我国五保供养制度的历次变革之原因也正在于此。根据我国社会发展的阶段性特点，可以把五保供养制度的发展分为三个阶段:

第一阶段（1956年-1978年）：该阶段我国推行的是计划经济体制，在农村实行的是生产队为基础的三级组织管理体系，原则上，五保供养资金由社队提供，但是由于我国当时优先发展工业特别是重工业的战略，国家对农村的投入很少，人民公社一级的组织实际上对五保供养的资金投入非常少，五保老人的生活主要依靠生产队提供口粮和生活燃料。这期间，农村虽然非常贫穷，五保对象最基本生活还是得到保障，五保工作执行较好，其原因: 一是五保工作体现社会主义本质要求，在政治气氛浓厚时代，具备强大思想保证； 二是全能的人民公社体制为其提供组织保证。这时的农村五保老人几乎做到了应保尽保。

第二阶段（1978年-2003年）: 1978年后，农村普遍实行土地承包，人民公社解散，建立乡(镇)村组基层组织。五保供养在新旧体制转轨时期出现筹资困难，五保对象的生活出现困难局面。在新形势下，国务院于1994年1月发布《农村五保供养工作条例》【3】，这是我国第一部五保工作法规，规范了五保供养工作，解决了当时五保供养筹资难的问题。这一时期，五保供养工作总体上实现了制度化、规范化，大部分地区五保对象生活有保障，经济欠发达地区五保经费有挪用挤占现象，经济发达地区五保对象生活有明显的改善。

第三阶段（2003年到现在）:经过10年的摸索，到2003年我国基本建立起社会主义市场经济体制，经济发展水平出现了质的飞跃，发展到了工业反哺农业的新阶段，国家确立了全面建设小康社会，推行落实科学发展观，建设社会主义新农村的战略。在新的形势下，2006年修订了《农村五保供养工作条例》，对比1994年的条例，修改后的条例有以下几个方面的特点: 第一，新条例规定“国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务”；第二，对于供养资金的来源，从村提留或者乡统筹费中列支，改为由地方财政统一

安排；第三，新条例采用了“契约制”，即乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。同时，为了改善五保对象生活条件，允许五保供养机构开展农副业生产，增加资金来源的渠道。

二、农村五保供养制度存在的问题

中国农村五保供养制度的建设随着社会经济的发展取得了重大进步，但是这种进步仍然不能跟上时代的步伐，主要表现在以下几个方面：

(一)五保供养水平落后于经济发展水平

五保供养条例中规定，五保供养水平不低于当地经济发展水平，但实际情况往往是五保供养比经济发展水平要低，并且五保供养标准的增长速度低于经济增长速度，五保老人不能分享经济发展的成果。

(二)五保供养制度效率不高

五保供养效率不高主要体现在资源配置上面，五保供养分为集中供养和分散供养，我国目前五保集中供养的对象中相当大的部分是生活能够自理的老人，但是集中供养和分散供养的标准差距很大，就浙江省五保供养标准来看，集中供养标准为每人2408元/年，而分散供养标准仅为1486元/年【4】，二者供养标准相差30%以上，一种制度两个标准，有失公允，也易引起人们的不满情绪。

(三)与其他社会救济制度缺乏有效衔接

作为社会救济制度重要的组成部分，五保制度与其他社会救济制度的有效衔接是提高社会保障制度整体效率的重要环节，而在这方面，五保供养制度有待进一步改善。

(四)五保供养地区差异较大

受各地经济发展水平、地方财政的差异影响，五保供养水平差异巨大。 见表1：

数据来源:《农村五保供养工作条例》，民政部政策研究中心，2008－12－4

从表1中可以看出，上海市的五保供养标准最高，其分散供养实际执行标准为4320元，而山东省分散供养实际执行标准为1486元，两个地方的五保供养标准相差甚大。而就全国而言，东、中、西部差异会更大，这不仅不符合科学发展观，同时也不利于劳动力生产要素在年轻时的合理流动，同完善社会主义市场经济体制也是相悖的。

三、农村五保供养制度存在问题的原因

(一)社会主义市场经济体制的作用

首先，五保供养是公共品，在市场经济条件下会供给不足。而且现阶段，尽管我国已经进入了工业反哺农业的阶段，国家有能力支持五保供养制度，但是在现实上对整个农村救济制度的投入过低。此外，农业是夕阳产业，比如《农村五保供养工作条例》规定的五保对象的责任田、责任地由他人代耕获得收益的规定，已经不具有现实可能性。一方面，在我国进入工业反哺农业的阶段后，不利于劳动力流动的制度性障碍逐步消除，导致农村劳动力大量涌入城市，农村土地无人耕种；另一方面，种田利润空间越来越小，农民种田收益微薄，甚至亏损，国家为了保扶持农业产业，提高农民种粮积极性，实现粮食补贴政策。

(二)历史原因与自然条件

我国疆域辽阔，各地自然环境不同，资源分布不均，各地经济发展水平相差巨大，东部沿海地区经济发达，西部地区落后。由于五保供养主要是由地方财政支持，全国五保标准不能达到统一，发达地区的农村五保标准要高于落后地区。对五保而言，越是贫困的地区五保对象越多，从而导致五保供养标准越低。

(三)财政投入不足与管理缺乏效率

除了五保供养制度，扶贫工程、临时救助、最低生活保障制度以及特困户生活救助共同构成了我国农村贫困救助制度。由于以下原因，五保供养制度难以与其他制度有效衔接。首先，有限的救助资源难以满足救助制度多元化的需求。我国分配到农村的救助资源本身就很少，多元化的救助制度把有限的资源分散化，难以做到对农村救助有的放矢，从而导致救助效率低下。其次，容易重复救助，造成资源浪费。例如，五保对象中三无人员的认定标准，在实际操作中与特困户的认定标准相似，容易造成重复救助。

四、完善农村五保供养制度的建议

(一)以科学发展观为指导思想

科学发展观，第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。科学发展观是完善五保供养工作的指导思想，具体包含三个方面的内容: 首先是完善五保供养制度必须坚持以人为本。五保对象作为人民群众当中的一个特殊群体，政府在完善五保供养制度过程中，要坚持以五保对象为本，以他们作为五保供养工作的根本出发点，站在他们的角度来思考。其次，完善五保供养制度，要坚持可持续发展，把五保供养工作作为一项长期的任务。第三，完善五保供养制度的根本方法是全面协调统筹兼顾。做好五保供养工作，中央和地方政府、村集体以及五保对象等各个方面要紧密配合，只有做到兼顾各方的利益，才能把工作做好。

(二)加大财政对五保的投入，全面落实公共服务

对五保供养制度而言，落实公共服务政策，就是加大对五保的财政投入，切实保证五保政策的实现，财政投入的资金应满足下面五个方面的需要: 第一，保吃。既要保证吃饱，也要吃好；第二，保穿。要保证五保对象有衣穿，特别是冬天有棉衣棉被御寒；第三，保住。要为五保对象提供必要的房屋，同时要定期检修，防止他们住在危房之中，保证其生命安全；第四，保医。五保对象生病要能及时得到医治。第五，保葬，即保证五保对象死后能够得以安葬。

(三)调整五保供养方式的思路

随着公共服务均等化政策的实施和社会主义新农村的建设，包括五保老人在内的农村公民基本能够享受城市居民所能得到的公共服务。从社会角度而言，五

保对象的集中供养可能会出现基本设施等方面的重复建设，导致效率的丧失。因此，应该改变片面的追求集中供养率，大力发展分散供养。

(四)整合优化养老保障制度体系

针对我国农村贫困救助制度主体多元化、救助资源分散化的特点，应该按照科学发展观的要求整合现有的养老保障制度。一是整合农村养老保障制度，主要是把五保制度、扶贫工程、临时救助、最低生活保障制度、特困户生活救助以及农村合作医疗制度衔接起来，明确各种制度的适用对象以及救助标准，防止因制度本身的原因而造成多重救助，把应当分配给五保对象的资源能够及时到位； 二是使农村养老保障制度与城市养老保障制度接轨，统筹城乡管理，优化制度体系，建立广覆盖、多层次的老年保障制度体系。

(五)建立责任分级体系，明确责任主体

完善五保工作，应该建立责任分级体系，明确责任主体。现有制度基本上将五保工作的责任主体划给地方政府，由地方财政支持，乡镇以及村具体执行。对此应加强中央政府的责任，发挥其总揽全局、协调四方的优势。例如就落实五保供养标准，中央财政应该对那些贫困地区进行转移支付，适当提高其五保供养标准，减少地方财政压力。而地方政府，应该根据地方出现的新情况和新变化，及时与中央政府沟通，制定和调整五保供养政策和措施，做到因地制宜。市县一级的政府作为政策的具体实施者，应该保证五保工作政策的有效执行，特别是监督五保资金是否按时足额通过乡政府下发到村集体和五保户的手中，防止乡政府截留部分资金以作他用。作为最低一级的乡政府应当自觉执行上级政府的政策，给予具体实施五保供养工作的村集体足够的财权和事权，及时向上级反映他们在实际工作遇到的困难，以便及时解决。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编(1949-1957)(上册)[Z].北京:中央党校出版社,1981.

[2]郑功成，《农村社会保障制度理论与实践》[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2007.

[3]农村五保工作条例[ N].人民日报,1994-01-28(3).

[4]《浙江省上调五保供养标准》，山西新闻网/山西晚报，

http://www.xinhuanet.com/chinanews /2008－01/23/content_9119118．htm．