行政问责对象法律救济制度研究

　　摘要时至今日,行政问责制度已经正式走向法制化。然而,行政法律关系中权利和义务的不对等限制了问责对象权利救济制度走向成熟,进而成为完善行政问责制度的障碍。本文拟说明行政问责对象救济的必要性,并且针对我国立法现状的不足提出了新的制度构想。 　　关键词问责对象 法律救济 救济制度构建 　　中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-046-02 　　 　　一、行政问责概述和问责对象权利救济必要性 　　(一)行政问责概述 　　1.行政问责的定义和性质 　　行政问责的是一种重要的法律制度和法律行为,是指特定的问责主体对国家行政机关及其公务人员在实施行政行为过程中产生的责任予以追究的法律规范体系。作者认为,行政问责不仅仅是一种内部行政行为。它是行政机关的内部行政行为和外部监督机制的结合,依据行为不同的性质,可能具有可诉性。 　　2.行政问责的主体和对象 　　在我国,实行问责按照干部管理权限进行,也就是上级管理机关问责下级。纪检监察机关、组织人事部履行相关职责。目前我国的行政问责制是同体问责,即政府部门内的问责,但人大等主体拥有异体监督权。问责的对象是政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的主要负责人。领导职务范围从国家级正职到乡科级副职,直接负责人也是行政问责的对象。本文讨论的问责对象是狭义的,只包括《公务员法》中的党政机关工作人员。 　　3.问责的事由和责任承担方式 　　《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》总结了之前的法规,总结出党政领导干部被问责的7种情况,包括决策失误造成重大损失,工作失职导致大事故,群体性事件处置失当等问责缘由以及从重和从轻的情形。《公务员法》规定了公务员行政行为造成损害时所应承担的惩戒责任,这构成了事故主要负责人成为问责对象的基础。 　　党政领导干部问责后承担责任的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。我国《公务员法》规定公务员因违法违纪接受处分的方式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。依照本法给予处分;违纪行为情节轻微,可以免予处分。 　　4.问责主体和对象的权利以及义务 　　问责主体的权利包括调查、要求问责对象说明情况,作出决定,制作问责决定书等。义务是听取问责对象陈述,了解、审核反映问责事由,与本人谈话,集体研究,通知本人,保证问责公平、公正;处理问责对象的申诉以及对反映的不实问题予以书面澄清。 　　问责对象的权利包括:向相关部门递交说明材料,如实陈述反映问题的权利;在作出处分后申诉的权利;得到公平、公正问责的权利;就在问责过程中所受损害得到救济的权利。义务包括:配合问责机关进行调查,自纠自查,如实陈述等。 　　(二)问责对象权利救济的必要性 　　行政问责作为一种典型的行政行为,在实施过程中可能因为客观方面的不完善导致错误而致使他人的合法权益产生损害。作为行政问责对象的领导和公务人员,应该依法享有身份保障权和财产保障权,否则在行政问责过程中就可能因为各种不当问责而被免职、降职、责令辞职或处分以及被克扣工资等,这样就使得在行政机关的工作人员其作为公民的身份受到侵害。按照“有权利,必有救济”的法律原则,行政问责相对人的权利必须有相应的救济途径来保障额救济。 　　二、我国现行问责对象法律救济制度现状分析 　　我国现行法律中涉及行政问责救济的制度如下: 　　第一,《行政监察法》明确规定“监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩。”规定了国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对监察决定和行政处分决定不服时,提出申诉和申请复核的权利。虽然《行政监察法》为问责救济提供了许多途径,但问责局限于内部行政行为,救济手段有限。而综观全球,很多国家都设立了双轨制的惩戒机构。我国的行政问责权力缺乏外部监督,不能充分保障问责对象权利。 　　第二,《公务员法》具有历史意义地引入了公务员引咎辞职和责令辞职制。规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制,这奠定了我国领导行政问责法制化的基础。在问责救济方面也有一些保障公务员权利的条款。同时规定,机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的,应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的,应当依法给予赔偿。但是,该法同样没有引入外部问责对象救济的内容,也没有专门法律详细规定问责对象和问责事由。而只有明确问责范围,才能对问错责的侵权行为进行法律救济。毕竟明确权责范围,是法律救济的前提。 　　第三,《中国共产党党内监督条例(试行)》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》规定的行政问责制主要是同体问责,是指执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政人员的问责。同体问责的最大缺陷就是存在监督的主观性,以及缺乏对其问责本身的监督。要使问责不再是一个机构内部的事情,只有引入行政复议、行政诉讼等内部和外部的救济手段,方可使该制度从本质上得到改观。 　　所以说,尽管我国相关立法有了进步,然而现在我国不仅行政问责的救济手段还很单一,限于复核和申诉两种行政内救济手段,仅仅存在同体问责也会产生问责及救济的尴尬。问责范围与问责客体的不明确,导致了问责救济的难题。我国亟需重建相关的问责对象权利救济制度。 　　三、构建针对行政问责对象的法律救济制度之设想 　　(一)比较法研究所得到的立法借鉴 　　1.从法国对纪律处分的双轨申诉制度中得到的启发 　　受处分的公务员如对处分不服可通过行政和司法两个渠道提起申诉:在行政系统内部,公务员可选择向行政机关申诉或者向公职最高委员会申诉。或者,受处分的公务员对处分不服,可向行政法院或行政法庭提起诉讼。公务员因纪律处分受到的损害可向行政机关提出赔偿请求。比较我国法律,可知我国的救济手段相对单一,不仅不可提起诉讼,而且内部救济手段中也没有将行政复议考虑在内。这使问责成为一种内部规章,难以融入法制社会成为一种民主制度。因此,建议我国完善行政复议和复核程序,引进行政诉讼制度。 　　2.由德国惩戒程序中惩戒对象申辩权制度得到的启发 　　德国公务员对长官给予的惩戒处分不服时,公务员在接到通知书两星期内以书面形式向原处分长官提起诉愿。针对正式程序所为之决定,公务员可提起诉愿及上诉。若上诉符合形式要件,联邦惩戒法院将其移送联邦行政法院,由行政法院通知联邦检察官及该公务员,并进行言辞辩论做成判决。从德国的惩戒程序中,我们发现行政问责的法律救济必须强调出问责客体的申辩权利,并且只有在没有相关利益的第三方前,申辩权才能发挥最大的效用。 　　(二)我国问责对象法律救济手段之改进 　　1.行政问责对象权利的程序救济 　　我国现行的救济手段只有复核和申诉两种,这显然是不够的。这些救济途径“只能在一定的范围内消除错误问责行为的不利影响,要寻求有效的救济,只能通过行政复议或行政诉讼。”复议制度是最为成熟的内部行政行为救济手段,而诉讼是最有强制力、最公正的外部权利救济手段。在我国,宜采用行政复议前置为原则和行政复议终局为补充的作法。 　　(1)行政复议。虽然我国行政复议法将行政问责等行政处分和其他人事处理决定排除在应该受理的行政争议案件外。但根据我国在确定行政复议范围时应当遵守的充分保护公民、法人或者其他组织合法权益的原则,只要行政主体的行政行为可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,就应当推广适用行政复议。因此,作者认为救济客体应该包括被不法问责问责对象的权益。行政问责作为救济的前置手段,对公务员行政处分的几种较轻形式,如警告、记过、记大过以及领导行政处分的责令公开道歉、停职检查几种形式作出终局裁决。这有利于行政争议的解决,防止滥讼。

　　(2)行政诉讼。在我国行政问责法律逐渐完善的背景下,行政诉讼虽然未被现有问责法律采纳作为一种救济方式,但已经初具可行性,并且其价值在学界正受到越来越多的肯定。但是,鉴于问责的道德政治因素以及司法权独立于行政权力的考虑等,行政诉讼对行政问责的介入应当谨慎。“内部行政行为相对人只有在这种行为被行政主体认定为违法,而在行政程序中未能就赔偿纠纷达成协议。”这种情况下,以及在问责对象被降级、撤职、开除和引咎辞职、责令辞职、免职这几种明显影响当事人人身权和财产权的事由发生时,问责对象才能提请法院救济。这也是许多有着法治传统国家采用的方法。 　　法院受理后可审查:做出处分的机关是否依法拥有纪律惩戒权,是否遵守了有关处分形式和目的的规则,处分的程序是否合法,是否有滥用权力的惩戒手段等内容。法院受理行政问责的案件时,可以考虑采取书面审理的方式进行。因为通过书面材料已基本可以弄清案情,口头辩论的作用不大。如果审理发现原处理决定违反法律法规,法院也只能判决或裁定原问责机关或其上级机关限期重新作出决定或者提出处理建议。 　　(3)各级人民代表大会下设公务员委员会。在我国,立法机关是最高权力机关,人大解决党政领导的问责争议有着得天独厚的优势。在人大下设公务员委员会,为解决问责争议提供了有力的支持。因为立法机关的超然地位和公正的立场,使得救济问责对象受损的权利成为可能。如果我国人大设置了该机构,则问责对象可以向其提交相关资料请求出具意见书,争议由相关委员会成员根据双方的事实陈述依法裁定,制作意见书。该意见仅供参考,没有法律效力。 　　2.行政问责中问责对象权利的实体救济手段 　　(1)撤销或变更违法或不当的行政行为。行政救济机关对行政行为的违法部分予以变更或撤销,使其被改变部分或废除部分不再有法律效力。在我国,原行政主体可以主动改变自己的违法或不当行为,上级复议机关可以对明显不当的行为予以改变。在以下五种情况适用撤销,撤销的部分无效:①主要证据不足的;②适用法律、法规错误的;③违反法律规定的;④超越法定职权的;⑤滥用职权的。 　　(2)行政赔偿及补偿。行政主体及其工作人员对违法行使职权侵犯相对人合法权益造成损害的,进行赔偿的制度。方式主要是支付赔偿金。《公务员法》虽然没有明确可以适用行政赔偿,但笔者认为在内部行政法律关系中,工作人员处于被支配的地位,人事行政行为并非都是合法、适当的。一旦有违法或不当的人事行政行为发生,就会损害工作人员的合法权益,需要国家赔偿及补偿。 　　四、结语 　　现阶段,我国行政问责的权利救济无论是制度设计层面还是实践操作层面,都还存在种种不足,未能充分有效地保障问责相对人的合法权益。只有确立行政问责的法律救济途径,才能解决当前行政问责制的重大缺陷,才能让行政问责制发挥应有的功效,成为一个可操作、可持续的制度。甚至使其本身成为政治文明建设新的增长点。 　　 　　注释: 　　周亚越.行政问责制比较研究.北京:中国检察出版社.2008.84,26,73-77. 　　陈党.问责法律制度研究.北京:知识产权出版社.2008.101-102.