城乡统筹背景下小城镇总体规划改进

城乡统筹背景下小城镇总体规划改进

摘要：本文以小城镇为研究对象，在对小城镇总体规划传统思路进行剖析的基础上，以城乡统筹新发展观为指导，提出与城乡发展相互协调与融合的小城镇总体规划新思路，克服传统规划产生的弊端，最后以临沂市常路镇总体规划为案例，进一步阐述城乡统筹背景下小城镇总体规划改进方式。

关键词：城乡统筹；小城镇总体规划；改进；常路镇

1.1小城镇总体规划与城乡统筹

城乡统筹发展，就是指要站在国民经济和社会发展的全局高度，把城镇和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，通盘考虑，把城镇和农村存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹解决；既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动。

在城乡统筹中，小城镇直接面对广大乡村地域空间，是协调城乡关系的最基层衔接点，因此，将城乡统筹理念运用到小城镇总体规划中，指导其可持续发展更具有现实指导意义。

1.2小城镇总体规划传统思路

1、重规模，轻成效

在《城乡规划法》颁布之前，我国一直以《城市规划法》为标准，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。一些基层官员受政绩的利益驱动，不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，导致出现了小城镇的规模过度扩张，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施及大型工业园区，土地、资金等资源的浪费和闲置。

2、重镇区，轻镇域

目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。镇域规划的内容主要包括村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而忽略了对镇区与周边农村地域联系以及与周边城镇的关系的分析。在发展中，对外围广大农村腹地关注较少，以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。城乡二元结构日益明显，镇区并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，与总体规划的预期目标相违背，不能满足时代要求，对乡镇发展存在制约。

1.3城乡统筹下小城镇总体规划的新思路

2008年1月1日城乡规划法实施，目的在于协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调发展。在编制城镇总体规划时，有两方面的思路转变。

1、城镇化思路

不赞成为刻意追求城镇化指标而忽视农村发展，改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局。而是侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断优化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化，并为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境，保障他们拥有良好的生活质量。

2、城乡网络化思路

在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城乡之间由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。

在规划中，小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划。镇区规划，要立足于城乡区域，用区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区适度的规模，形成具有一定影响力的增长极；镇域规划，则要强化对广大农村地域的研究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上。

1.4城乡统筹下的小城镇总体规划改进：临沂市常路镇总体规划分析

1、常路镇上版规划编制特点

常路镇是山东临沂市和蒙阴县的西大门，咽喉重镇。地处临沂、泰安两地交界处。镇内交通便捷，由镇区至泰安新泰市、临沂蒙阴县约14km，到高速公路出入口约17km，距泰安、临沂约98km，距莱芜约60km。全镇总面积77.4平方公里，共计28个行政村，2个居委会，51个自然村。2010年常住人口33841人。全镇经济基础在蒙阴县处于中上水平，是蒙阴县的第二大镇，也是全省237个中心镇之一。

上一轮总体规划是2002年编制的，是为了适应社会经济发展的需要，本着合理布局、节约用地、逐步建设等原则，以实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一为目的规划。在编制成果上，镇区内容充实，镇域部分分析不够透彻，图纸主要有村镇体系等级和历史文化景点区位图，对广大农村地域发展问题关注

较少。

随着新城乡规划法颁布以及科学发展观的践行，常路镇在一系列支农惠农的政策的影响下，各村庄抓住发展机遇，发生了诸多变化，原总体规划不能满足时代要求，制约城镇和乡村的共同发展，成为规划修编的重要缘由。

2、常路镇总体规划改进

（1）理念转变

转变仅仅关注 “空间集聚过程”的旧理念，以“城乡网络化协调发展”为新理念，将常路镇区与农村地区结合起来，把城乡统筹发展作为指导常路镇城乡发展全过程的基本模式。

（2）内容完善

由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划并举。对于常路镇而言，要在对村镇的现状分析和综合发展条件进行评价的基础上，统筹考虑其与周边城镇关系、产业空间、地域空间、交通、特色资源等多个方面，充实镇域规划内容。具体如下：

①与周边城镇统筹发展

区域层面，村镇在城乡统筹中多处于被“反哺”的地位，因此，规划通过对省域层面、临沂市域层面、蒙阴县域层面的分析，明确常路镇在鲁南经济圈中的地位和作用，并实现镇域与周边新泰市对接，加强它们的产业等方面的联系，使村镇接受经济实力较强的城市的辐射。（图1、图2）

②产业空间统筹发展

规划对常路镇的产业发展提出了深入可行的研究。

首先，根据镇区和乡村产业体系的特点，对常路镇三大产业存在问题进行深入分析，提出产业优化的具体措施，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化。

其次，按照二、三产业向镇区集中，第一产业向村庄集中的原则，对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。（图3、图4）

最终，规划形成了 “两轴两园三片”的产业发展主格局。两个发展轴：依靠主要公路形成横向和纵向的经济产业发展轴。两个工业园：在镇区结合当地有利条件设置工业园区，实现产业向园区集中。三个发展片：在全镇范围内，依据不同区域的村镇产业特征，形成三个特色经济区域，每个区域都有重点村作为物资交易中心和信息交流中心。

③地域空间统筹发展

地域空间统筹发展，旨在引导城镇在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境。

首先要统筹的是居民点布局，这是城乡统筹的先行手段。与上版总体规划相比，本次规划在进行合村并点时，强化了新农村建设的要求，提出了具体的村庄迁并、村庄整治、农房建设等方面的措施，同时根据居民点等级和类型对公共服务设施进行合理配置，营造宜居的环境。

此外，规划还依据镇域空间的特征和各居民点功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设定位及空间发展模式（图5）。规划中，划定了三个发展片区，每个发展片区都有一个或多个中心，作为发展片区的核心。这些核心作为每个发展片区的经济增长极核，由公路干线相连接，加强彼此之间的联系，增强区域竞争力。具体如下：

旅游生态区：依据自然及人文资源丰富的特征，定位为生态涵养区、休闲旅游度假基地。村庄布局充分考虑山地自然特征，采用有机疏散的布局模式。重点发展围子村和石峰峪。

核心发展区：镇驻地所在区域，205国道贯穿其中，定位为镇域政治经济文化服务中心。布局以镇驻地为核心，沿国道形成带状村镇空间结构。重点发展镇驻地和新兴居委。

集聚发展区：村庄各具特色，定位为新农村重点建设区域，采用均衡发展的空间布局模式，重点发展西北楼村和台庄。

④特色资源挖掘与统筹发展

常路镇内水库星罗棋布，河流纵横，并且有丰富多样的人文资源，规划

分别从镇域、镇区和村庄三个层面入手，注重提炼自然、人文等特色元素，将生态景观空间功能化、人文资源价值化，并将其反映在空间布局、建筑形式等方面，营造既能满足现代生活需求又独具地方特色的村镇面貌（图6）。

⑤交通、市政设施统筹发展

城乡统筹发展、城乡网络化发展的本质在于强调城乡之间的联系，道路交通规划至关重要。规划网络化的公路交通，强化常路镇对外交通区位优势。加快常路镇域内道路的建设步伐，镇驻地与行政村、行政村与行政村之间一般要有三级公路相通。立足城镇建设综合交通平台，设立联系农村中心村与城镇就业点的公共交通体系，构筑高效畅达的一体化交通体系，成为“居住在乡村，工作消费在城镇”的新型空间组织模式的有力支撑（图7）。

此外，规划将城镇市政设施布局区域化与乡村公用设施建设实用化相结合，建立高效节约的城乡公用设施体系。市政设施建设区域化融入蒙阴县市政设施系统，乡村公共设施引用节水灌溉、废弃物收集等实用技术；沼气、太阳能利用、生物质能等新型技术。

1.5 结语

本文讨论了城乡统筹背景下，小城镇总体规划的改进思路，用实例阐述了总体规划中需要统筹考虑的问题。但是，如何发挥村镇规划尤其是镇域规划的功能，使其真正起到统筹城乡发展建设、营造健康有序的小城镇发展环境的作用，还需要完善现有政策，出台新政策，强化具体措施。比如研究制定出贴近地方实际、操作性强、农民能够接受的引导集中居住的优惠政策措施，在宅基地审批、建房调田、拆迁安置、就业引导、失地农民保障等方面形成完整的配套政策体系。在实施中要建立多渠道、多层次、多元化的融资体系，吸引大量的资金，解决村镇建设资金缺乏的问题，从而保障规划的顺利实施。

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注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。